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La présidence danoise de l'Union européenne,

par Hans Brask, diplomate danois,

Conseiller économique à l'Ambassade royale du Danemark à Paris

Après avoir été notamment Conseiller du Ministre Estonien et du Ministre Letton chargés des Affaires européennes, puis Chef de section au Ministère des Affaires étrangères à Copenhague, Hans Brask présente les acquis de la Présidence danoise de l'Union européenne durant le second semestre 2002. Il détaille, en particulier, l'avancement de l'élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale.

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Une seule Europe !

Le Royaume du Danemark a présidé l'Union européenne au deuxième semestre 2002. Le processus d'élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale entrait alors dans une phase décisive. Quelles questions se sont posées ?

La priorité principale de la Présidence danoise était d’achever les négociations d’élargissement avec dix nouveaux membres. L’objectif était de réussir la réunification de l'Europe par l'intégration des pays d'Europe de l'Est à l'Union européenne. Le processus a commencé voici bientôt dix ans. C’est en 1993, à Copenhague, qu’ont été définies les conditions d’adhésion à l'Union européenne (UE). Durant la présidence danoise, nous voulions achever le processus : de Copenhague à Copenhague. C’est avec grand plaisir, et avec un peu de fierté, que l'objectif a été atteint lors du Conseil européen réuni à Copenhague, en décembre 2002. Le temps est maintenant venu d'accepter au sein de notre Coopération européenne les huit pays d'Europe centrale et orientale (PECO) dont la candidature a été retenue : l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie. S'y ajoutent deux îles méditerranéennes : Malte et Chypre.

La recherche d'une position de négociation

La Présidence danoise de l'UE a été très intéressante, parce que tous les sujets et les dimensions politiques cruciaux pour la construction européenne ont été en jeu. Il ne s'agit pas seulement de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale. Il importe également de savoir ce que l'Union européenne peut offrir aux pays candidats. Pour présenter une position de négociation, les Quinze pays déjà membres ont préalablement cherché un accord sur des éléments fondamentaux du contenu de la Coopération européenne. Il y fallait aussi envisager les relations avec les futurs voisins de l’Union, c'est à dire les pays non candidats ou dont la candidature n'a pas été acceptée cette fois. L’objectif est de promouvoir les liens et renforcer la coopération transfrontalière et de ne pas créer des nouvelles divisions en Europe. Maintenant que la longue division provoquée par la Guerre froide (1947-1991) a pris fin, il faut faire en sorte que toute l’Europe puisse se retrouver.

Inventer de nouveaux équilibres

Une question cruciale était d’avoir une coopération qui intègre les pays candidats à la Politique Agricole Commune (PAC). Nous savons que la Pologne compte un important secteur agricole. Comment l'extension de la PAC à la Pologne va-t-elle influer sur le budget de l' Union européenne ? Il a donc fallut discuter non seulement de l'élargissement mais encore de l'avenir du contenu de la Coopération européenne. Quel rôle doit jouer l'agriculture au sein des politiques communes ?

Il y a encore d'autres défis à surmonter : le développement de la coopération de Défense - le deuxième pilier - mais aussi le développement de la coopération des Affaires Intérieures et Justice - le troisième pilier. Cela va induire des coûts supplémentaires. Peut-on à la fois poursuivre le financement de la PAC à l'identique - étendue de surcroît à de nouveaux pays - et ajouter d'autres domaines de coopération ?

Il faut se donner les moyens de construire la Coopération européenne du futur. Pendant la Présidence danoise cela a posé beaucoup de difficultés pour les Quinze d'arriver à présenter une position commune pour les négociations avec les pays candidats.

La Politique Agricole Commune

La France estime que la Politique Agricole Commune est un élément essentiel. Elle peine à accepter les réformes qui s'imposent selon la Commission, au vu de son évaluation à mi-parcours. De son côté, l'Allemagne est le plus grand pays contributeur net du Budget de l'Union européenne. Elle se lasse de financer les grands compromis. La France et l'Allemagne ont donc dû faire des efforts pour trouver une solution à leurs contradictions. Certains pays ont soutenu la France, d'autres l'Allemagne. Au cours du second semestre 2002, la Présidence de l'Union européenne s'est été efforcée d'aider à trouver une solution.

Nous avons vu l’importance et l'efficacité de l'axe franco-allemand en sein de l’Union européenne en octobre 2002 quand le Conseil européen a eu sa réunion à Bruxelles. Un compromis a été trouvé entre les deux camps, grâce à la France et l’Allemagne.

L'option retenue

Une fois la situation débloquée par Paris et Berlin, il est devenu possible pour la Présidence danoise de trouver une solution finale, à Quinze . Premièrement, il convenait de respecter le plafond des dépenses liées aux adhésions fixées pour les années 2004 à 2006 par le Conseil européen de Berlin. Deuxièmement, sans préjudice de futures décisions concernant la PAC et le financement de l’Union européenne après 2006, ni des engagement internationaux contractés par l’Union dans le cadre du cycle de Doha (OMC), des paiements directs aux agriculteurs dans les nouveaux États membres seront introduits de manière graduelle. En 2004 : 25%, en 2005 : 30%, en 2006 : 35% ...et en 2013 :100% - ces chiffres correspondant au pourcentage du niveau de ces paiements dans l’Union. Troisièmement, le montant total, en valeur nominale, des dépenses liées aux paiements directs pour chaque année de la période 2007-2013 sera maintenu à un niveau inférieur au chiffre de 2006 majoré de 1 % par an, c'est à dire inférieur de l’inflation annuelle prévue.

L’agriculture a été la dernière question résolue a Copenhague. Les pays candidats – et en particulier la Pologne – a accepté un paquet final en matière de financement de l’agriculture qui n’était pas trop élevé par rapport à l’offre agrée par les Quinze pays membres actuels à -Bruxelles. En fait, cet élargissement est le moins cher de tous les élargissements précédents.

La construction continue

Mais le dernier mot n’a pas dit. La discussion va se poursuivre. Les pays membres qui sont des contributeurs nets continuent de penser que l'élargissement coûtent trop cher. Peut-être la Présidence grecque devra-t-elle achever le processus à mi-parcours. Comment les futures configurations politiques en matière de l’agriculture s’exprimeront au sein de l’Union européenne après le 1^er mai 2004, quand les nouveaux membres seront actifs au Conseil de ministres ?

Il ne faut pas perdre de vue que les pays d'Europe centrale et orientale candidats ont traversé un processus de transition très complexe dans tous les secteurs, y compris l'agriculture. Depuis la chute du Rideau de fer en 1989, leur société a été bouleversée. Il reste, certes, des domaines où l'on pourrait souhaiter plus de progrès. La Commission européenne cache pas les difficultés qui persistent, mais elle a proposé des solutions pour les lever avant l'élargissement officiel, le 1^er mai janvier 2004. Si la situation n'est pas parfaite fin 2002, la tendance semble cependant très positive. Cela s’applique aussi à des sujets sensibles et difficiles – par exemple la sécurité alimentaire.

La Roumanie et la Bulgarie

Cependant, deux pays candidats - la Roumanie et la Bulgarie - ne paraissent pas prêts pour l'échéance du 1^er mai 2004. C'est non seulement l'avis de la Commission, mais aussi celui des pays concernés. Ils seront, peut être, davantage prêts en 2007. Cela semble une date réaliste.

A Copenhague, l'Union européenne a proposé à ces deux pays une nouvelle feuille de route, fondée sur la modernisation, pour les aider au mieux. Nous allons également continuer à chercher les moyens financiers adéquats pour l'achèvement des réformes nécessaires, par exemple dans l'administration. Cela semble important pour disposer à terme d'une Europe "plus complète".

Les opinions publiques de l'UE face à l'élargissement

L'élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale n'est pas accueilli de la même manière dans tous les pays membres. Au Danemark, l'opinion admet depuis longtemps la perspective de l'élargissement. Le Danemark a des relations particulières avec la Pologne, mais aussi avec les trois pays Baltes. Ce sont des voisins. Nous avons toujours accepté que ces pays d'Europe de l'Est deviennent membres de l'Union européenne. Cela nous semble naturel. L'élargissement est depuis longtemps objet du discours public. Par exemple, pendant la ratification du traité d'Amsterdam puis du traité de Nice, on a expliqué que ces traités étaient nécessaires pour construire l'élargissement futur aux PECO. Ce qui a été un argument pour emporter un vote favorable.

Dans d'autres pays membres, où un référendum - contrairement au Danemark - n'est pas nécessaire pour ratifier un traité, la situation peut être différente. Par exemple, les discussions sur l'euro ont pu faire passer au dernier plan la question de l'élargissement. Il est véritablement frappant de constater la rareté du débat à ce sujet dans plusieurs pays membres. Nous estimons que la Commission européenne a eu raison de proposer en juin 2002 une Stratégie de communication pour présenter les pays candidats et l'importance de l'élargissement aux populations. Les sondages indiquent que la France fait partie des pays les plus sceptiques à ce sujet. Peut-être cela explique-t-il que le débat a tardé. Il semble que le débat concernant l’adhésion de la Turquie ait aussi eu une influence négative.

La Turquie et Chypre

En effet, la Turquie est également un pays candidat. A t-elle fait suffisamment de réformes pour justifier l'ouverture d'une négociation ? Il est encore trop tôt pour le dire définitivement. Certes, il y a eu des progrès dans le domaine des droits de l'homme. En décembre 2004, le Conseil Européen va réexaminer le dossier pour qu’on puisse décider d’ouvrir les négociations d’adhésion en 2005 ou non. Soyons optimistes !

La Présidence danoise de l'UE a suivi d'autres éléments importants au cours du second semestre 2002. Nous avons ainsi étudié de près la candidature de Chypre. Les deux communautés de cette île divisée n'ont pas encore trouvé de compromis. Les Quinze peuvent-ils aider ces communautés à trouver un accord ? La réponse est clairement "oui ". En marge du sommet de décembre 2002 à Copenhague, on a fait des progrès remarquables dans la négociation d’une solution finale. Espérons que sera possible début 2003 de boucler les négociations.

Les relations de l'Union européenne avec la Russie

La Présidence danoise a accordé beaucoup d'attention aux relations avec la Russie. Nous savons que la région de Kaliningrad est une exclave de la Russie qui va être entourée par l'Union européenne après le prochain élargissement. Comment allons-nous présenter une proposition acceptable par la Russie mais aussi par la Lituanie et la Pologne ? Il y avait une dynamique positive dans les négociations. En novembre 2002, le Conseil européen de Bruxelles a précisé la position de l’Union européenne et les Russes ont accepté cette ligne de pensée. Je reste optimiste. Il doit être possible de trouver une solution durable qui donne satisfaction aux Lituaniens, le peuple le plus concerné. Il faut construire une position satisfaisante pour la Russie, la Lituanie et l'Union européenne.

Voir une carte de Kaliningrad en 2004

Comment développer harmonieusement les relations entre les nouveaux voisins de l’Union ? Comment contribuer au développement économique non seulement de Kaliningrad mais encore entre l'Union européenne et la Russie ? Voilà un axe particulier de l'élargissement. Par ailleurs, il faut suivre ce que deviendra le partenariat énergétique entre la Russie et l'Union européenne. Les Russes souhaitent davantage d'investissements européens dans leur secteur énergétique. L'Union européenne est prête à moderniser un secteur aussi nécessaire, mais les pays membres demandent des garanties solides pour leurs investissements. Il faut un cadre juridique qui rassure l'investisseur. Ce qui exige des réformes dans la législation russe. Il sera ensuite possible de dégager des fonds européens et de s'engager en Russie. Il est de notre intérêt de développer le secteur énergétique russe. Parce que la Russie va devenir le plus important fournisseur énergétique de demain, particulièrement dans le domaine gazier.

Parmi les Quinze, il existe donc des problèmes fondamentaux qui trouvent écho dans les questions posées par l'élargissement. Par ailleurs, l'élargissement induit des difficultés nouvelles, donnant une nouvelle acuité à certaines questions, par exemple les relations avec la Russie.

Accepter l'idée que le Mur de Berlin est tombé

Finalement, l'idée de l'élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale revient à accepter que le Mur de Berlin est tombé. Nous devons faire disparaître toutes les lignes qui partageaient auparavant l'Europe. L'élargissement amène à surmonter les anciennes divisions. Il importe que l'intégration de pays candidats ne construise pas d'autres lignes en Europe entre une Union européenne élargie et la Russie. Il en va de même avec les autres pays voisins, c'est à dire l'Ukraine, la Moldavie et peut-être un jour la Belarussie.

Voilà quelques défis majeurs. Durant la Présidence danoise de l'Union européenne, quelques signes positifs ont été venus éclaircir la situation. Les Irlandais ont bien voté "Oui" lors du second référendum sur le traité de Nice. En Allemagne, les élections législatives sont terminées et le nouveau gouvernement de G. Schröder peut maintenant participer pleinement au processus.

La pêche, la fiscalité

Par ailleurs, l'agenda européen a chargé la Présidence danoise de plusieurs dossiers durant ce second semestre 2002. On peut mentionner la libéralisation des marchés énergétiques au regard des différents services publics des pays membres. Il y a ici une spécificité française à considérer. Par ailleurs, il faut avancer dans la réforme de la pêche. Celle-ci oppose les amis des poissons et les amis des pêcheurs. Comment préserver les stocks ? Comment mettre en œuvre un développement durable en matière de prélèvement des ressources de la mer ?

Il faut encore introduire une fiscalité de l'épargne en Europe, comme une mesure d'accompagnement du Marché unique. Nous avons mené des négociations avec des pays tiers, notamment la Suisse. Ce pays craint la disparition du secret bancaire, ce qui amènerait une diminution des fonds déposés en Suisse, au profit des paradis fiscaux. On comprend bien qu'il s'agit d'un élément essentiel de l'histoire du développement helvétique. Cela touche à la fois au cœur des intérêts suisses et à un domaine clé pour l'Union européenne. Les deux côtés doivent trouver une solution satisfaisante pour l'Union européenne comme pour la Suisse. Il ne peut y avoir au milieu d'une Europe fondée sur une Coopération européenne un pays exclu des règles du jeu communes. On respecte bien entendu les traditions suisses, mais nous espérons une intégration croissante de la Suisse à la Coopération européenne. Il n'est pas facile de trouver une solution. Dans ce même paquet fiscal, nous nous efforçons d'harmoniser la taxation de l'énergie. Nous restons optimistes. Ce sera pour la Présidence grecque de boucler le dossier. Politiquement la situation est mure pour arriver à un compromis.

L'année 2003

En 2003, nous devons voir les procédures de signature des traités d'adhésion des pays candidats retenus. La Présidence grecque est chargée de formaliser cela.

L'année 2003 doit voir courant juin la fin de la Convention de l'avenir de l'Union. Le Président de la Convention, Valéry Giscard d'Estaing, doit présenter les propositions des conventionnels. Il est à noter que les pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'Union européenne participent aux débats de la Convention. Cela est légitime, puisque cette Convention décide de l'avenir de l'Union à laquelle ils veulent participer. Le Conseil européen de Laecken a demandé différentes options. Il reviendra aux chefs d'Etats et de gouvernements de choisir. On attend des propositions cohérentes et substantielles. Les chefs d'Etats et de gouvernements ont demandé d'avoir ensuite six mois pour réfléchir. Cela se passera donc durant le deuxième semestre 2003. Des conférences intergouvernementales devront trancher.

Géographie des référenda

Dans la plupart des pays candidats, l'année 2003 doit voir se tenir des référenda. Les dates ont déjà été arrêtées en Hongrie et en Pologne.

Dans les Quinze pays déjà membres de l'UE, la nécessité d'organiser un référendum semble moins évidente sur le plan constitutionnel, sauf peut-être en Irlande. Reste à savoir s'il peut y avoir une obligation politique d'organiser une consultation. Le Danemark n'a pas l'obligation constitutionnelle d'organiser un référendum pour un tel sujet. Et je ne crois pas qu'il y ait une demande politique de consulter la population, parce qu'il y a dans ce pays un soutien majoritaire à l'élargissement.

Ce n'est pas à moi de dire ce qu'il faut faire dans les autres pays membres. Chacun doit arrêter une décision. Pour autant, l'élargissement étant un sujet complexe, ce n'est pas facile de le présenter aux électeurs. Il s'agit d'une question historique, avec des enjeux politiques, économiques très compliqués. Est-ce que cela mérite d'être présenté dans un référendum ? Peut-on répondre "Oui" ou "Non" à des questions aussi complexes ? Il s'agit bien sûr d'une opinion personnelle. Il me semble plus pertinent de proposer un référendum quand la question est plus claire. Or la problématique de l'élargissement est complexe.

Mai 2004

Théoriquement, l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale retenus par l'Union européenne devrait être effective à compter du 1er mai 2004. Il encore trop tôt pour dire si ce calendrier sera tenu. Si oui, les pays d'Europe centrale et orientale devenus membres devraient participer en juin 2004 aux élections du Parlement européen.

Hans Brask, diplomate danois

Manuscrit clos le 27 décembre 2002

Entretien avec Pierre Verluise, lu et amendé par H. Brask

Le site de la Présidence danoise de l'UE http://www.eu2002.dk

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Biographie de Hans Brask, diplomate danois, Conseiller économique

. 1990, M.A. de l’Université d’Essex, Grand Bretagne.

. 1990, Diplômé ès Science Politique de l’Université de Copenhague (Danemark).

. 1990, Chef de section, Ministère des Affaires Etrangères, Copenhague.

. 1992, Secrétaire d’Ambassade à la Représentation du Danemark auprès de l’Union européenne.

. 1995, Chef de section, Ministère des Affaires Etrangères, Copenhague.

. 1995, Conseiller du Ministre Estonien chargé des Affaires européennes.

. 1996, Conseiller du Ministre Letton chargé des Affaires européennes.

. 1997, Chef de section, Ministère des Affaires Etrangères, Copenhague.

. Depuis 2001, Conseiller économique, à l'Ambassade Royale du Danemark en France, 77 avenue Marceau, 75116, Paris.