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Jeanne Durieux (J. D) : Quelles sont les idées fausses à bannir concernant les services de renseignement aujourd’hui ?

Philippe Hayez (P. H) : Au stade de faible maturité où nous sommes dans nos démocraties en matière de politique de renseignement, on oscille encore autour de plusieurs clichés. En premier lieu, il y a celui qui affirme encore que les renseignements seraient des officines, au sein desquelles des pratiques douteuses s’exerceraient, comme, à l’ombre du secret, certains services ont pu le faire jadis. On les présente alors comme des entités d’un autre temps, qui n’auraient pas leur place en démocratie.

La seconde idée fausse tient à croire que les services de renseignement seraient des organismes tout puissants, des systèmes d’assurance tous-risques, qui seraient capables de prévenir tout attentat et seraient parés pour faire face à tout problème contemporain de sécurité. Or, le renseignement n’est pas un substitut de la puissance publique ou de la diplomatie. Je suis d’ailleurs assez préoccupé de voir qu’en France, bien qu’on ait davantage investi depuis 25 ans dans le renseignement français qui en avait bien besoin, le budget du ministère des affaires étrangères dépérit : cette bascule n’est certes pas délibérée mais peut être dangereuse. On en voit d’ailleurs les conséquences aujourd’hui au Sahel et demain en Asie. Enfin, un autre cliché serait de réduire à la banalité les services de renseignement, qui resteront, quoi qu’on en pense, des administrations qui ne sont pas tout à fait comme les autres.

J. D. : En conséquence, l’idée d’un «  Deep state  » au sein duquel les services secrets agiraient en toute impunité est à bannir…

P. H. : La transparence ne peut être absolue, car le secret est consubstantiel au renseignement : les Britanniques ne parlent d’ailleurs que de « secret intelligence ». C’est ce secret qui permet les opérations mais qui peut aussi laisser place à des pratiques douteuses. Dès qu’on tourne la tête, il y a un risque. En démocratie, s’impose donc un contrôle politique des services. Il faut maintenir un équilibre. L’affaire Snowden, qui a éclaté voilà quelques années, et qui s’écrit toujours, en témoigne. Plusieurs interprétations de cette affaire sont possibles : soit ces pratiques seraient politiquement déviantes, et mettraient en lumière un certain cynisme de l’administration Obama : c’est l’idée du « faites ce que je dis et non ce que je fais ». Soit, et c’est l’hypothèse la plus probable aujourd’hui, c’est un débordement de la NSA qui, voulant bien faire, a utilisé toutes les possibilités que la technique mettait à sa disposition, y compris sur des terrains incompatibles avec les lois et les libertés civiles américaines. Il y a eu une sorte de défaut de contrôle de la NSA de la part de l’exécutif. Face à ce risque permanent, il faut nommer des directeurs compétents pour surveiller ces agissements et concevoir des dispositifs de contrôle fonctionnels.

Le renseignement est une activité intrinsèquement corrosive, salissante, pour celui qui la pratique (...)

Le « deep state », que vous évoquez, fait appel à un concept né en Turquie pour faire référence à l’état profond militaire turc qui résisterait à la démocratie. Trump l’a également employé à l’encontre des services de renseignement car il estimait que ceux-ci résistaient à sa tentative de politisation de l’administration.

Le renseignement est une activité intrinsèquement corrosive, salissante, pour celui qui la pratique, en même temps qu’elle est indispensable dans une démocratie qui veut se défendre. Ses dirigeants comme ses personnels doivent faire l’objet d’une grande attention dans tous les sens du terme.

J. D. : Peut-on parler d’une contradiction entre un renseignement profondément enraciné dans la culture du secret, de la clandestinité, et les démocraties fondées sur le suffrage, la transparence, dans lesquelles le renseignement prend place ?

P. H. : Plus qu’une contradiction, c’est une tension qui existe entre l’exigence du secret inhérente au renseignement et l’exigence d’une compréhension raisonnable de ce qu’il est et de ce qu’il fait. Le citoyen mais aussi le contribuable investissent aujourd’hui de plus en plus dans le renseignement face au terrorisme, et il est normal qu’ils s’interrogent sur ses tenants et ses aboutissants. L’enjeu tient alors au fait de réussir à gérer cette tension.

Le grand équilibre qui structure notre réflexion sur les politiques de renseignement depuis des années, avec Jean-Claude Cousseran, est celui qui vise à maintenir la balance entre les exigences d’efficacité et de légitimité, toutes deux croissantes. En démocratie, le renseignement se doit d’être efficace, mais cette efficacité ne doit pas être recherchée à tout prix. Le renseignement est par ailleurs une activité publique soumise à des très fortes exigences de légitimité, comme peu d’autres politiques publiques, à l’exception de la dissuasion nucléaire. On peut comprendre qu’en démocratie, les populations rejettent par principe les moyens utilisés par les services de renseignement mais il faut leur en expliquer les conséquences. La légitimation passe donc par une forme de transparence minimale, par un usage raisonné des moyens consenti publiquement. Paradoxalement en France, au-delà des effets de séries comme le « Bureau des Légendes  », les services de renseignement ont dans le cadre du cycle du terrorisme qui dure depuis 25 ans, une très bonne cote. On a tendance à penser que les services de renseignement représentent un élément central dans la lutte contre le renseignement. En réalité, je pense qu’il y a d’autres acteurs dont le rôle est de plus déterminant : la justice, l’éducation… Il y a donc un risque d’excessive confiance du citoyen français dans le renseignement. Ces exigences d’efficacité et de légitimité doivent être conciliées dans le cadre d’un débat démocratique.

Voir aussi Comment se fait le recueil du renseignement ? Entretien avec Y. Lledo-Ferrer

Les étudiants de la spécialité « Renseignements » que je coordonne à l’école des Affaires Internationales de Science Po Paris, ont dressé, dans la Revue Défense Nationale de mars 2021 [1], un tableau comparatif de la transparence des services de renseignement européens. Ils ont constaté par exemple que peu de services en Europe publient un rapport d’activité annuel. Cette exigence de reporting pourrait par exemple être poussée un peu plus loin.

J. D. : Vous parlez d’une exigence utilitariste pour l’utilisation du renseignement par les Etats. Pourtant, l’utilisation du renseignement se double bien d’un enjeu moral… comment savoir les limites à ne pas franchir ?

P. H. : Considérer que « renseignement et éthique, c’est un oxymore » est un cliché qui a la peau dure, mais qui n’est évidemment pas acceptable au XXIème siècle. Cette gradation d’exigence est à combiner avec un contrôle politique, éthique et juridique. Les enjeux moraux ne sont pas négligés, on voit notamment que la DGSE a récemment adopté en France une charte éthique. Pour rendre acceptable le renseignement, il faut se poser les mêmes questions que pour l’emploi de la force unilatérale, de la guerre. Qu’est ce qui fait qu’une démocratie puisse prendre l’initiative d’une guerre ? En démocratie, on applique au renseignement le droit de la guerre au niveau des conceptions. Pour que le renseignement soit admissible, il faut qu’il soit bien encadré par quelques principes : les méthodes intrusives employées par le renseignement sont-elles proportionnelles aux enjeux ? On a également posé le principe de la subsidiarité. Il est essentiel de ne pas rentrer dans une logique frénétique qui pousse à croire que le renseignement est la principale boussole, au détriment d’autres outils : la justice, la diplomatie…

M. Cousseran et moi-même avons également travaillé sur le concept de la « trame de contrôle » du renseignement. Comme Gulliver, il faut enserrer par des petits fils le géant qu’est le renseignement dans la démocratie, sans le paralyser, pour qu’il ne sorte pas de son objet. Il n’y a pas pour cela de modèle unique, au vu des différences entre les démocraties en fonction des pays. La trame de contrôle existe dans des proportions et des contours variables selon les démocraties, il y a le rôle du parlement, du juge, des autorités administratives indépendantes, de la presse par exemple, qui jouent un rôle combiné. On peut s’intéresser par exemple au principe de codécision en matière de renseignement : on va progressivement, à Londres, à Berlin, et peut-être bientôt à Paris, dans le cadre d’un recours à une technique de renseignement intrusive qui pose problème, vers un modèle de codécision entre deux autorités : l’exécutif, juge de l’opportunité, et un autre acteur, indépendant du gouvernement, qui joue le rôle de régulateur.

La loi de 2015 en France a créé la Commission Nationale de Contrôle des Techniques de Renseignement : depuis peu émerge l’idée que cette CNCTR pourrait émettre un veto sur les propositions d’utilisation des techniques de renseignement, et contrebalancer ainsi le pouvoir du Premier ministre.

Les systèmes de contrôle sont encore largement territorialisés.

J. D. : Vous écrivez dans votre livre que les formes de la coopération entre les services issus de différents Etats doivent encore évoluer, car elles sont trop « rigides ». Pensez-vous, qu’à terme, il pourrait exister, plutôt qu’une coopération renforcée, un marché commun du renseignement qui interrogerait cette nécessité de régulation ?

P. H. : Nous sommes conscients que nous construisons des systèmes de contrôles nationaux qui dépendent de conditions nationales. De fait, la coopération internationale de renseignement qui est indispensable, croissante mais informelle en l’absence d’une organisation supranationale de supervision, a du mal à être intégrée dans ces nouveaux régimes. Au-delà des cadres posés par les tribunaux européens, il n’existe pas de véritable régime supranational de contrôle car le renseignement demeure une affaire de souveraineté à laquelle les Etats sont très attachés. Les systèmes de contrôle sont encore largement territorialisés.

Je ne crois pas à un marché commun du renseignement : il y a un resserrement des coopérations qui s’inscrivent dans des logiques majoritairement bilatérales. Une mutualisation plus poussée supposerait une unité politique plus poussée. Si on raisonne en termes de régulation, on doit donc mieux intégrer sur le plan national cette dimension transnationale. Les autorités politiques doivent davantage s’investir dans cette coopération transnationale.

J. D. : Dans l’hypothèse où cette coopération n’aboutissait pas, pensez-vous qu’émergerait alors une forme de concurrence entre les Etats sur le renseignement ?

P. H. : Une coopération transnationale approfondie implique une menace commune, qui pousse les Etats à agir ensemble pour lutter contre cette menace. L’OTAN avait ainsi été construite en réponse à la menace que constituait l’Union soviétique. La lutte commune contre le terrorisme islamiste a contribué à développer cette coopération. Ce terrorisme islamiste se dilue, et d’autres menaces apparaissent : la sécurité économique, la Chine, la Russie… Il est plus difficile de construire un consensus, une coopération renforcée sur ces menaces. Il y a des enjeux militaires, stratégiques, mais aussi économiques : les Américains voudraient nous engager dans une alliance contre la Chine, mais, comme eux, nous avons avec elle des enjeux communs de coopération, de développement, de lutte contre le changement climatique… Le bel avenir de la coopération en matière de renseignement n’est peut-être pas aussi porteur en l’absence d’une menace fédératrice commune que l’a été le terrorisme au cours du dernier quart de siècle.

J. D. : Pensez-vous que la cyber-dimension puisse conduire, à terme à une redéfinition des rapports de force mondiaux entre Etats ? Faut-il aujourd’hui renforcer la prise en compte de la cyber dimension et du cyber-renseignement dans la définition de la puissance d’un Etat ?

P. H. : Il y a un certain changement de dogme. On peut penser que le cyber est un égalisateur de puissance : la cyber puissance peut être l’apanage d’un Etat de taille plus moyenne, ou de groupes privés.

Il y a trois dimensions du cyber en matière de renseignement. D’abord, le cyber espionnage, qui nécessite des capacités techniques, un investissement en recherche et développement, une relation étroite avec le secteur privé… Ainsi, le complexe militaro-technologique d’Israël fonctionne très bien.

Ensuite, la cyber action, qu’on appellerait l’action clandestine, qui porte un effet cinétique. C’est certes un outil d’abord utilisé par les ennemis des démocraties (la Corée du Nord, la Chine, la Russie…), mais les puissances occidentales s’y livrent aussi. On peut notamment citer le cas de Stuxnet en Iran, ver informatique découvert en 2010, qui aurait été conçu par la NSA en collaboration avec Israël, pour s’attaquer aux centrifugeuses iraniennes d’enrichissement d’uranium. Il y a beaucoup moins de prévention qu’en action clandestine traditionnelle, et cela change la vision que nous avons de l’action clandestine. En démocratie, très peu d’Etats assument l’action clandestine traditionnelle (moins d’une dizaine sur la planète), mais le cyber change ce paradigme. Adopter des principes et des lois qui autorisent l’initiative afin de répondre à des attaques cyber ou de pratiquer la lutte informatique offensive comme en France est un discours qui fonctionne relativement bien en Allemagne. Subrepticement, l’Allemagne, qui refusait l’utilisation de l’action clandestine, y a pourtant recours. Le cyber désinhibe les démocraties dans le recours à des actions clandestines et unilatérales, et cet aspect nécessiterait sans doute une certaine réflexion voire une régulation.

Le cyber, c’est aussi la cyber influence : on connait les actions russes sur les présidentielles américaines. Le mode d’emploi de cette cyber influence rappelle celui de la propagande, puisqu’elle est utilisée de manière clandestine, pour tenter d’influer sur des comportements des électeurs, alors même que ce type d’action est tabou en démocratie. Jusqu’ici les démocraties ont plutôt été du côté des victimes : désormais, elles commencent à réfléchir à se doter de ces outils pour se défendre et même pour influer. Est-ce légitime ?

L’hybridation est de mise. Il n’y a pas de recherche technique qui ne s’appuie pas sur des moyens humains et réciproquement, pas de recherche humaine qui ne s’appuie pas sur des moyens techniques.

J. D. : Comment expliquer que la recherche humaine continue à retenir l’attention des gouvernements, alors même que les recherches techniques sont en plein essor ?

P. H. : La recherche humaine, c’est la manipulation d’agents, le traitement de sources. C’est une activité pratiquée par la plupart des services, qui pose des problèmes moraux. Le paradoxe tient au fait que la recherche humaine est non régulée, contrairement à la technologie, qui, elle, est contrôlée, car on est effrayé des capacités qu’elle peut conférer à un acteur. En vérité, l’hybridation est de mise. Il n’y a pas de recherche technique qui ne s’appuie pas sur des moyens humains et réciproquement, pas de recherche humaine qui ne s’appuie pas sur des moyens techniques. Je ne crois donc pas qu’il y ait de risque de disparition de la recherche humaine. D’ailleurs, celle-ci est néanmoins très encadrée. Les maisons de renseignement opèrent une vraie division du travail, et c’est là où le « Bureau des Légendes » rend une image assez fausse de la réalité : les services de renseignement fonctionnent selon un mode beaucoup plus collectif.

J. D. : Vous affirmez à la fin du chapitre 2 que « Le renseignement demeure une information et une activité secrète mais n’est désormais plus le fait d’une organisation secrète ». Se dirige-t-on lentement vers des services secrets « publics » ? Quelle vision du renseignement proposez-vous pour l’avenir ?

P. H. : Le besoin de renseignement existe depuis que l’humanité est organisée en politique. L’exigence de transparence est certes forte mais ça n’est pas un absolu. C’est pour cela que les démocraties organisent une protection du secret, qui a une légitimité qu’on ne peut négliger. Si on veut conceptualiser la place du renseignement de manière macroscopique dans les démocraties, on a plusieurs étapes. La première tient au modèle du « gardien caché » de David Omand [2]. Dans les années 1980, les services de renseignement étaient cachés et n’étaient supervisés par aucun contrôle. On a ensuite cru sur les deux décennies suivantes, que le modèle de substitution était celui de la « legal compliance », de la mise en conformité juridique du renseignement. En témoigne la loi de 2015 en France. Or, on voit bien que le renseignement ne pourra jamais être entièrement soumis à ce modèle entièrement juridique. Il n’y a pas de système universel de régulation des lois. Les systèmes de renseignement en France se soumettent aux lois françaises, mais non aux lois étrangères. Ce modèle a donc des limites. Le modèle alternatif, également proposé par David Omand, est celui du « pacte social ». C’est un pacte entre les gouvernants et les citoyens qui consentent à une gouvernance certes par le droit, mais pas uniquement par le droit. On ne peut réduire cela à une question de secret contre transparence.

Les parlementaires doivent donc demander des comptes aux ministres qui pilotent les services.

Dans le pilotage du renseignement apparait clairement la figure du « tiers de confiance » : on s’appuierait dans les démocraties sur un acteur habilité. Ainsi, les autorités administratives indépendantes en France ne sont pas intégrées aux services de renseignement, ne sont pas au service des ministres, mais sont un truchement, un tiers de confiance. Dans beaucoup de démocraties, on a peur de l’exécutif. Or, si le renseignement est une voiture, elle a besoin de freins comme de direction, qui doit être assumé par l’exécutif. Les parlementaires doivent donc demander des comptes aux ministres qui pilotent les services. L’avenir du renseignement ne passera pas par la disparition de l’autorité politique, mais par un système de régulation du politique et des tiers-de-confiance.

Le besoin de renseignement demeurera, il y aura toujours des choses cachées susceptibles de peser sur nos destins collectifs. Mais les bureaucraties de renseignement seront-elles capables de s’adapter aussi vite qu’évoluent les menaces ? Notons également le sujet de la privatisation du renseignement : sera-t-on amené à déléguer ce besoin de renseignement à des acteurs autres que ces services secrets traditionnels ? Ceux-ci devront chaque jour faire les preuves de leur efficacité.

Cet entretien a été relu et validé par Philippe Hayez et le co-auteur de l’ouvrage, Jean-Claude Cousseran

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. Philippe Hayez et Jean-Claude Cousseran, « Nouvelles leçons sur le renseignement », éd. Odile Jacob, 2021. Sur Amazon

4e de couverture

Comment fonctionnent les systèmes nationaux de renseignement ? De quels moyens disposent-ils ? Face aux défis nouveaux que sont le terrorisme international, l’espionnage économique, les cyberattaques, voire les cyberguerres, comment sont élaborées et conduites les politiques de renseignement ? Avec quels succès et quels échecs ?
La mise en œuvre des techniques du renseignement est-elle compatible avec l’exigence démocratique ?
Comment définir ce que pourraient être des relations vertueuses entre l’exécutif et les professionnels du renseignement ?
Telles sont quelques-unes des questions essentielles auxquelles ce livre, le premier du genre en langue française, écrit par deux professionnels reconnus, s’efforce de répondre.
Pour la première fois, la pratique réelle du renseignement sort de l’ombre où elle était confinée.
Très complet, fourmillant d’exemples et reposant sur de larges comparaisons internationales, cette nouvelle édition, à jour et enrichie, d’un ouvrage devenu de référence passionnera tous ceux qui s’intéressent au renseignement d’État mais aussi à l’intelligence économique.

Les auteurs
Jean-Claude Cousseran est diplomate de carrière et spécialiste du monde arabo-musulman. Il a été le premier directeur de la stratégie de la Direction générale de la sécurité extérieure de 1989 à 1992, puis son directeur général entre 2000 et 2003.
Philippe Hayez, magistrat à la Cour des comptes, a exercé diverses fonctions au sein des ministères des Affaires étrangères et de la Défense. Affecté à la Direction générale de la sécurité extérieure de 2000 à 2006, il a cofondé le séminaire Métis de Sciences Po sur les politiques de renseignement.

Voir sur Amazon Philippe Hayez et Jean-Claude Cousseran, « Nouvelles leçons sur le renseignement », éd. Odile Jacob, 2021