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4. QUELLE POLITIQUE ETRANGERE ?

Partie 4.5. Dans le cadre de la Politique étrangère et de sécurité commune,

quelle place reste-t-il à une politique étrangère française ?

Qu'est-il advenu du deuxième objectif sous-jacent de la politique européenne de la France : faire de la Communauté européenne un pôle indépendant de la grande puissance finalement gagnante de la Guerre froide, les Etats-Unis ?

"La France sera plus forte …"

Particulièrement durant les années 1980 et 1990, nombre de concessions majeures en matière de souveraineté économique et diplomatique ont été justifiées par cette affirmation : "La France sera plus forte dans une Europe plus forte". L'Union européenne est-elle devenue le démultiplicateur espéré d'une politique étrangère inspirée par la propension française à contester les tendances hégémoniques de Washington ?

Des textes publics mais peu lus apportent des éléments de réponse, pour peu que chacun accepte de dépasser leur style parfois abscons pour ne pas dire abstrus. Il s'agit du traité sur l'Union européenne, revu par le traité de Maastricht le 7 février 1992 (1) et le traité d'Amsterdam du 2 octobre 1997.

Le traité de Maastricht, en son article J 1 décrète : "Il est institué une politique étrangère et de sécurité commune". Lors de la signature du traité d'Amsterdam, l'article J 1 est supprimé mais le titre V développe les dispositions concernant une politique étrangère et de sécurité commune, des articles 11 à 28. Une lecture complète en est bien sûr préférable (2) , mais en voici quelques extraits qui donnent des éléments pour répondre à la question posée.

La réponse est dans les textes

L'article 11 du traité d'Amsterdam précise : "L'Union définit et met en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune couvrant tous les domaines de la politique étrangère […]". Puis il énonce une série d'objectifs aussi généraux que généreux.

L'alinéa 2 de ce même article 11 revient à réduire le champ d'autonomie de chacun : "Les Etats membres appuient activement et sans réserve la politique extérieure et de sécurité de l'Union, dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle. Les Etats membres œuvrent de concert au renforcement et au développement de leur solidarité politique mutuelle. Ils s'abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l'Union ou susceptibles de nuire à son efficacité en tant que force de cohésion dans les relations internationales."

L'article 15 désigne l'institution communautaire qui incarne désormais l'autorité : " Le Conseil arrête des positions communes. Celles-ci définissent la position de l'Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique. Les Etats membres veillent à la conformité de leurs politiques nationales avec les positions communes". Que le Conseil décide à l'unanimité ne constitue nullement une garantie, "parce que l'expérience enseigne qu'il est parfois difficile de résister à la pression des partenaires. Ce qui revient à dire que, dans certains cas, l'unanimité équivaut à la majorité", constate un habitué de ces réunions. De plus, le Sommet de Nice a élargi le domaine du vote à la majorité qualifiée, notamment à la PESC.

Dès lors, comment une politique étrangère française pourrait-elle se développer de manière autonome ? La France peut-elle, au moins, escompter orienter la politique étrangère et de sécurité commune vers une éventuelle contestation de la puissance dominant le début du XXI e siècle ?

L'article 17 pose les limites

Le traité d'Amsterdam répond à cette question en faisant référence à l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord et à l'Union de l'Europe occidentale. L'UEO est née le 23 octobre 1954 d'une modification du traité de Bruxelles. C'est la seule organisation européenne compétente en matière de sécurité et de défense mais elle est souvent considérée comme une coquille vide. Devenue inutile, l'UEO a été dissoute en novembre 2000, mais son histoire est instructive.

L'article 17 explique en son aliéna 1 : "La politique étrangère et de sécurité commune inclut l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union, y compris la définition progressive d'une politique de défense commune, conformément au deuxième alinéa (3), qui pourraient conduire à une défense commune, si le Conseil en décide ainsi. Il recommande, dans ce cas, aux Etats membres d'adopter une décision dans ce sens conformément à leurs exigences constitutionnelles respectives (4).

L'Union de l'Europe occidentale (UEO) fait partie intégrante du développement de l'Union en donnant à l'Union l'accès à une capacité opérationnelle, notamment dans le cadre du paragraphe 2. Elle assiste l'Union dans la définition des aspects de la politique étrangère et de sécurité commune ayant trait à la défense, tels qu'ils sont établis dans le présent article. En conséquence, l'Union encourage l'établissement de relations institutionnelles plus étroites avec l'UEO en vue de l'intégration éventuelle de l'UEO dans l'Union, si le Conseil européen en décide ainsi. Il recommande, dans ce cas, aux Etats membres d'adopter une décision dans ce sens conformément à leurs exigences constitutionnelles respectives.

La politique de l'Union au sens du présent article n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains Etats membres, elle respecte les obligations découlant du traité de l'Atlantique Nord pour certains Etats membres qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) et elle est compatible avec la politique commune de sécurité et de défense arrêtée dans ce cadre".

Quelle place pour la PESC ?

Non seulement cette lecture réduit à peu de chose les interrogations concernant la possibilité d'une politique étrangère française, mais cet article intégrant la PESC - via l'UEO - à l'OTAN pose la question suivante : existe-t-il une place pour une politique étrangère européenne ? (Voir une carte de l'OTAN en 2004)

La référence explicite faite à l'OTAN donne-t-elle aux pays européens signataires du traité d'Amsterdam un pouvoir réel au sein de cette organisation ? Fort de son expérience de Directeur d'Amérique au ministère des Affaires étrangères, l'ambassadeur de France Bernard Dorin répond sans ambiguïté. "En ce qui concerne l'OTAN, il n'y a qu'un pays qui décide : les Etats-Unis. La France n'étant dans cette organisation que d'un orteil n'y a pratiquement aucune influence".

Un exemple: lors de l'intervention militaire de l'OTAN contre la Serbie, en 1999, la France ne dispose pas d'un seul poste de commandement majeur … et les pays de l'Union européenne s'affichent à la remorque de Washington.

"Des montagnes d'illusions"

L'UEO, maintes fois citée dans l'article 17 du traité d'Amsterdam, peut-elle devenir l'outil d'une politique étrangère et de sécurité commune indépendante des Etats-Unis ? Après avoir consacré une part importante de sa carrière à l'étude de l'Allemagne, l'ambassadeur Jacques Jessel rappelle les réalités : "Les projets de défense européenne et d'utilisation autonome de l'UEO s'appuient en France sur des montagnes d'illusions. Les militaires allemands interrogés déclarent clairement que l'alpha et l'oméga de la défense allemande se résument à l'organisation intégrée de l'OTAN, sous l'autorité américaine. Quand, en 1987, Paris entend développer avec l'Allemagne Fédérale une entité commune de défense - par le biais d'une modification de l'UEO - Washington se dresse aussitôt contre cette proposition française, avec la plus grande virulence.

Pourquoi la Maison-Blanche, le Pentagone et le Département d'Etat cessent-ils finalement leurs récriminations ? Parce que les Allemands leur expliquent discrètement que l'UEO est dans leur esprit le moyen de rapprocher la France … de l'OTAN. Quand le gouvernement français annonce quelques années plus tard sa volonté de rentrer à nouveau dans le commandement intégré de l'OTAN, les Américains ont du penser : "Les Allemands avaient raison, c'est fait".

Alors que l'UEO n'a ni moyens ni infrastructures propres, les Français s'imaginent que les Européens pourraient décider seuls de mener une opération et obtenir des moyens militaires de l'OTAN. Les Européens pourraient ainsi se défendre … avec les moyens d'autrui. Or, la traduction française des textes de référence semble quelque peu "sollicitée" par rapport à la version anglaise du communiqué publié lors de la réunion des ministres des Affaires étrangères des pays de l'Alliance, à Berlin, les 3 et 4 juin 1996.

Le Secrétaire général de l'OTAN fait une explication de texte

D'ailleurs, interrogé à ce sujet lors d'une conférence tenue à Paris quelques mois plus tard, le Secrétaire général de l'OTAN a affirmé que "le Conseil de l'OTAN était tenu de veiller au bon emploi des moyens qu'il pourrait - éventuellement - mettre à disposition de l'UEO". Ce qui montre clairement que l'UEO ne peut avoir de véritable autonomie. Elle n'est qu'une sous-agence de l'OTAN, destinée à traiter les opérations en Europe, sous l'étroit contrôle de Washington".

L'UEO a officiellement mis fin à son existence le 13 novembre 2000, cédant la place aux institutions de la PESC. Il reste à clarifier les relations entre l'OTAN, l'UE et … la Russie. Les Européens arriveront-ils à ne pas se faire instrumentaliser par l'un ou par l'autre ?

Jusqu'à preuve du contraire, la politique étrangère et de sécurité commune se trouve - de fait - placée sous la tutelle de la Maison- Blanche. Les attentats du 11 septembre 2001 contre les deux tours du World Trade Center à New York et sur le Pentagone à Washington mettent les Etats-Unis en mesure de demander un relatif alignement des pays de l'Union européenne sur les décisions de la Maison-Blanche, au moins pour un temps.

Paris peut-elle compter sur Berlin pour contrer Washington ?

Pour récompense de leurs multiples concessions quant à la construction de l'Union monétaire, les Français peuvent-il au moins compter sur l'Allemagne pour exercer des pressions communes sur les Etats-Unis ? Le chercheur Edouard Husson répond : "La grande erreur des hommes politiques français est de croire que les Allemands les suivront s'ils veulent maintenir un tant soit peu d'une certaine tradition de politique étrangère. L'immense majorité de la population allemande n'a pour l'heure pas d'autre ambition que de vivre dans une sorte de grande Suisse, prospère et pacifique mais sans grande politique internationale. D'une certaine manière, les Allemands voudraient "sortir" de l'histoire. Leurs seules inquiétudes concernent l'Europe centrale et la Russie. C'est pourquoi ils acceptent que les Etats-Unis étendent l'OTAN jusqu'aux frontières russes.

En réalité, les Allemands espèrent que le projet européen amène les Français à laisser le monde tranquille avec leurs ambitions de prestige, d'indépendance nationale et de politique étrangère indépendante. En effet, les Allemands ont une vision assez hiérarchique des relations internationales. Les Etats-Unis sont la puissance dominante ? Ils s'en accommodent. D'autant que les Etats-Unis s'appuient en Europe sur … l'Allemagne. Alors, que la France cesse de vouloir boxer dans une catégorie supérieure à ses moyens. Les élites françaises font donc une tragique erreur en s'imaginant pouvoir s'appuyer sur l'Allemagne pour développer une véritable politique étrangère, à la fois commune et autonome par rapport à la puissance américaine".

En 1998, lors d'une crise majeure entre les Etats-Unis et l'Irak, l'Allemagne ne s'aligne-t-elle pas immédiatement sur Washington, laissant la France défendre, seule, les chances d'une solution diplomatique ?

D'une certaine façon, le traité d'Amsterdam n'est-il pas - à une autre échelle - une réédition du "coup" du traité de l'Elysée ? Alors que ce traité est conçu en 1963 par le général de Gaulle comme la base d'une relation privilégiée avec l'Allemagne de l'Ouest, le gouvernement de Bonn inclut au dernier moment dans la loi de ratification allemande un préambule réaffirmant la fidélité de la République Fédérale d'Allemagne à son engagement envers l'OTAN (5) ? Ne dit-on pas que ceux qui ignorent l'histoire sont condamnés à la revivre ?

Quelle marge de manœuvre ?

Ainsi, sauf à considérer comme nulle et non avenue sa signature au bas du traité d'Amsterdam, on voit mal comment la France pourrait encore mener une politique étrangère qui lui soit propre. On ne voit pas davantage comment l'Union européenne - mise sous tutelle de l'OTAN - pourrait prétendre développer une politique étrangère et de sécurité commune véritablement indépendante. Si l'on s'en tient aux textes et aux rapports de forces tels qu'ils se dessinent au cours de la décennie qui suit la chute du rideau de fer, il semble difficile d'envisager une PESC qui contrarie Washington et / ou Berlin. Ce qui laisse aux Français et aux européens une marge d'expression pour le moins modeste. S'il peut être possible d'abuser un temps les opinions publiques européennes, qui dans le reste du monde se soucie longtemps de déclarations non suivies d'effets ?

Reste que l'histoire enseigne qu'aucune situation ne perdure indéfiniment. Encore faut-il savoir éviter de répéter les mêmes erreurs. Partie suivante>

Pierre Verluise

Notes:

(1) Le traité de Maastricht marque un pas en avant significatif et contraignant vers le fédéralisme mais les Français espèrent alors piéger les Allemands en faisant inscrire dans l'article 3 B une définition du principe allemand de la subsidiarité :"La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité. Dans les domaines qui ne sont pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. L'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité". Un spécialiste commente : "En dépit de cet article, les compétences nationales sont peu à peu vidées de leur contenu au profit des instances communautaires".

(2) La Documentation française a publié en 1998 : Les traités de Rome, Maastricht et d'Amsterdam. Le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, modifiés par le traité d'Amsterdam. Textes comparés.

(3) L'alinéa 2 de l'article 17 précise :" Les questions visées au présent article incluent les missions humanitaires et d'évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix".

(4) Les Irlandais et les Scandinaves sont parfois gênés sur ce point, à cause de leur conception de la neutralité.

(5) Rapportée par Alain Peyrefitte, voici la réaction du général de Gaulle, alors Président de la République : "Les Américains essaient de vider notre traité de son contenu. Ils veulent en faire une coquille vide. Tout ça pourquoi ? Parce que les politiciens allemands ont peur de ne pas s'aplatir suffisamment devant les Anglo-saxons. Ils se conduisent comme des cochons ! Ils mériteraient que nous dénoncions le traité et que nous fassions un renversement d'alliance en nous entendant avec les Russes" Cité in C'était de Gaulle, éditions de Fallois / Fayard, 1997, tome 2, page 228.

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