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3. QUELS SONT LES OUTILS DISPONIBLES ?

Partie 3.5. L'Hexagone possède-t-il un outil diplomatique efficace ?

Cette problématique induit à la fois une réflexion sur l'outil - unité ou diversité d'éléments concurrents ou complémentaires - et une étude des moyens.

L'outil diplomatique français se caractérise par une grande diversité des acteurs, ne serait-ce qu'entre le domaine public et le domaine privé.

La diplomatie publique - elle-même - se décline au pluriel. En effet, plusieurs administrations se partagent les actions tournées vers l'étranger. De cette diversité résulte une difficulté à comptabiliser les moyens attribués aux uns ou aux autres. Pour autant, un ambassadeur de France proche du gouvernement de Lionel Jospin admet que :"le ministère des Affaires Etrangères ne bénéficie que d'une minorité des moyens budgétaires alloués à l'action extérieure de la France". Le Quai d'Orsay reçoit à peine le quart du total. Le reste, c'est à dire l'essentiel, est distribué pour un quart au ministère de la Défense et la moitié restante tombe dans les caisses du ministère de l'Economie et de la Caisse Française pour le Développement. Il importe de noter que sur la part minoritaire attribuée au ministère des Affaires Etrangères, sont imputées les participations françaises aux budgets de l'Union européenne et de l'Organisation des Nations Unies, sans oublier les contributions aux diverses opérations multilatérales auxquelles les troupes françaises participent.

Un vrai sujet de débat

Ancien conseiller diplomatique du gouvernement, Philippe Husson fait la remarque suivante : "Le ministère des Affaires Etrangères est une des plus anciennes administrations de l'Etat. Il possède une incontestable expérience et a montré qu'il savait adapter ses structures pour tenir compte de l'évolution du monde. Il est le mieux placé pour mener l'ensemble de l'action diplomatique de la France. Mais, ce qui lui manque souvent, ce sont les moyens. En effet, le budget du ministère des Affaires Etrangères ne représente même pas 1 % du Budget de l'Etat ; ce qui paraît peu au moment où les relations internationales sont de plus en plus nombreuses, complexes et multiformes. Dans ce contexte, une étroite coordination des ressources disponibles est plus que jamais nécessaire. Dès lors, ne semble-t-il pas entre autres paradoxal que le ministère des Finances gère - en fait - une plus grande masse de crédits publics concernant les relations extérieures que le ministère dont c'est l'attribution propre et qui est en principe le seul juge de l'opportunité des dépenses correspondantes ? Il y a là, au moins, sujet à discussion".

La modestie des moyens attribués aux Affaires étrangères

L'origine historique de la modestie des finances du Quai semble remonter aux présidences du général de Gaulle (1958 - 1969). Alors que l'homme du 18 juin 1940 s'attache par ailleurs à mettre en œuvre une diplomatie indépendante. L'ambassadeur Jacques Jessel explique le paradoxe : "Ministre des Affaires Etrangères durant près de dix ans, Maurice Couve de Murville fut un excellent ministre pour la mise en œuvre de la politique extérieure du général de Gaulle. Mais lorsqu'il s'agissait de la gestion financière du Quai d'Orsay, il se montrait davantage Inspecteur des Finances qu'ardent défenseur du budget des Affaires Etrangères. S'il avait défendu l'idée - cohérente - qu'une diplomatie ambitieuse nécessite des moyens conséquents, il les aurait probablement obtenus du général de Gaulle. En effet, la situation budgétaire de la France des Trente Glorieuses était confortable. Au lieu de cela, M. Couve de Murville n'a pas hésité à couper dans le gras. Par la suite, plusieurs ministres des Affaires Etrangères ont essayé d'inverser la tendance, mais d'autres se sont comportés comme de petits fonctionnaires n'osant même pas défendre leur budget".

Une tendance lourde au déclin

Lorsque les gouvernements ont commencé à partir des années 1982 - 1983 à mettre en œuvre des plans d'austérité budgétaire, le Quai n'avait déjà plus de gras à couper. Alors, on a commencé à tailler dans l'os et dans le muscle, soit dans la substance, notamment humaine. Durant les quatorze années des présidences de François Mitterrand, le budget du ministère des Affaires Etrangères oscille entre 0,9 et 1 % du Budget de l'Etat. Il atteint son maximum - 1, 07 % - en 1992, année dominée par le traité de Maastricht. Depuis, le budget du Quai ne cesse de diminuer. En 1995, il représente 1, 03 % du Budget, 0, 97 % en 1996, 0, 93 en 1997, 0, 91 % en 1998.

La tendance à la baisse du budget des Affaires Etrangères résulte en partie de son caractère peu électoral. Combien descendront dans la rue pour exiger des moyens financiers pour le Quai ? Imposer les mêmes coupes au budget de l'Education nationale mobiliseraient, probablement, de plus larges foules.

"On ferme"

Reste que les pays étrangers ne peuvent pas s'interdire de relever une contradiction entre les discours volontiers grandiloquents de la France à propos de l'état du monde et la modestie croissante des moyens attribués à son outil diplomatique. D'autant que tout diplomate est en mesure d'interpréter les multiples fermetures de postes consulaires et d'ambassades de France survenues ces dernières années. Les quelques ouvertures dans les Républiques post-soviétiques ne suffisent pas à inverser une tendance générale au repli (1). Alors que le sud du Brésil se développe rapidement, comme en témoignent les ouvertures des consulats Italien, Allemand et même Polonais, la France ne paraît-elle pas "décalée" quand elle y ferme son consulat ? Les grands sommets de la Francophonie ne paraissent-ils pas dépensiers quand Paris abandonne au Canada le consulat de Winnipeg ? Alors que la France entretient des relations multi-séculaires avec la Grande-Bretagne, comment interpréter la fermeture des consulats de Cardiff, Southampton et Birmingham ?

A Paris même, un œil exercé ne peut manquer de remarquer combien l'administration centrale manque cruellement de personnel, particulièrement au bas de la hiérarchie. François Heisbourg remarque : "Le ministère des Affaires Etrangères est une pyramide à l'envers. Trop d'ambassadeurs, pas assez de deuxième classe. Une fois prise une décision, il manque les petites mains nécessaires pour démultiplier cette initiative et lui donner une chance de s'imposer".

La pénurie de moyens humains et la surcharge de travail qui en résulte pour les analystes engendre trop souvent des pertes d'informations, faute d'une disponibilité suffisante.

Attention danger

Enfin, les ressources manquent pour recruter les compétences nécessaires en des domaines pourtant stratégiques. Directeur du département d'Etudes slave de l'Université de Paris X, Yves Hamant pose une question : "La France a eu par le passé quelques diplomates connaissant bien la Russie, mais combien en compte-t-elle aujourd'hui ? Combien de personnes parlent-elles russe à la Chancellerie française à Moscou ? La manière dont les carrières sont gérées au Quai d'Orsay - trois ans dans un poste, trois ans ailleurs … - ne me semble pas adaptée à un pays aussi complexe. Il manque en France un vivier de spécialistes et de diplomates se consacrant à l'étude approfondie et suivie de ce pays aux portes de l'Europe".

La modestie des moyens financiers du Quai d'Orsay au regard de ceux du ministère de l'Economie donne lieu à deux types de commentaires de la part des diplomates. Ancien représentant de la France au Conseil de l'OTAN, l'ambassadeur de France Gabriel Robin s'insurge : "Les Inspecteurs des Finances qui nous gouvernent n'ont pas la moindre idée de ce que c'est qu'une politique étrangère. Ils ne croient qu'à leurs négociations économiques, mais la vie internationale ne se réduit pas à cela. Il leur manque bien des paramètres diplomatiques, historiques et culturels pour comprendre leurs interlocuteurs". Pour citer un exemple, le Trésor n'a-t-il pas joué un rôle déterminant dans l'invention remarquablement inefficace de la notion de "responsabilité conjointe et solidaire" des Républiques post-soviétiques vis à vis de la dette soviétique, impayée depuis le 4 décembre 1991 ?

D'autres diplomates prennent acte de la prédominance du ministère de l'Economie dans la diplomatie économique - voire en fait la politique étrangère - mais souhaiteraient une amélioration de la coordination interministérielle.

Ainsi, le passage de la concurrence à la complémentarité, voire à la synergie, des diverses administrations directement ou indirectement en charge de la politique étrangère constitue un vrai défi pour les prochaines années.

Facteurs méconnus

D'autant que les acteurs privés ne cessent de développer leur influence dans ce domaine moins que jamais "réservé" à l'administration. En effet, les entreprises nationales ou multinationales ne cessent de prospecter des marchés dans le vaste monde. Ce qui contribue sans nul doute à l'excédent de la balance commerciale française. A travers le poids des intérêts financiers en jeu, les entreprises ne pèsent-elles pas, parfois, sur la politique étrangère ?

Ancien Sous-directeur de la Direction Générale des Affaires Politiques du ministère des Affaires Etrangères, Jean-Pierre Lacroix apporte des éléments. "Les relations internationales n'obéissent pas aux schémas théoriques que l'on serait tenté d'échafauder depuis son cabinet de travail. Ces relations sont moins souvent fondées sur le souci de grands idéaux que sur la recherche d'enrichissement privé de quelques hommes placés aux postes clés. Cela peut se limiter aux voyages d'agréments, sous couvert de "mission" ou aller jusqu'aux versements frauduleux. Dans ce contexte, un intermédiaire peut rapidement faire fortune s'il connaît dans le pays concerné et en France l'interlocuteur et le montant de la commission à lui verser pour emporter la décision, l'important étant, bien entendu, le retour sur commission …

Depuis une trentaine d'années, bien des décisions concernant la politique étrangère de la France ne s'expliquent pas autrement que par la corruption politique, voire administrative. Celle-ci se nourrit des retours sur les commissions versées pour faciliter la signature des grands contrats à l'exportation. Si la corruption a toujours existé, il est clair qu'un changement qualitatif apparaît entre 1974, avec la guerre du Kippour, et 1976, avec la guerre civile au Liban. Il se met alors en place une certaine "orientalisation" des pratiques".

90 millions de francs par an

En 1999, l'enquête sur l'affaire Elf permet d'apprendre que de 1990 à 1997, plus de 600 millions de francs ont transité sur les comptes suisses du Monsieur Afrique du groupe pétrolier, André Tarallo. Ces comptes auraient servi à verser des rémunérations occultes à des présidents africains, à hauteur d'environ 90 millions de francs par an, mais il serait intéressant de savoir quelle proportion est revenue sur Paris.

Organisation non gouvernementale consacrée à la lutte contre la corruption, Transparency International publie le 20 janvier 2000 une étude éclairante. Au terme de plusieurs centaines d'entretiens, ce sont les industries de la construction, de l'armement et de l'énergie qui se révèlent les secteurs les plus susceptibles de verser des pots-de-vin aux décideurs des pays émergents … et d'alimenter qui de droit en retours sur commissions. Nul n'ignore combien l'économie française compte de fleurons en ces domaines d'activités. Pourtant, les acteurs concernés semblent méconnaître la convention de l'OCDE signée à la fin de l'année 1997 par de nombreux pays industrialisés - mais curieusement non ratifiée par la France - pour faire de la corruption dans un pays étranger un délit punissable dans le pays d'origine.

Paroles de juges

Fort de sa connaissance des dossiers de plusieurs "affaires" des années 1980, le juge d'instruction Thierry Jean-Pierre écrit en 1993 : "La dégénérescence des années 1980 doit être replacée dans le contexte de l'histoire de la V e République. A mesure que l'Etat s'est affaibli, le pouvoir qui était à la fois sacerdoce et jouissance s'est réduit à un simple moyen d'obtenir de l'argent. A la haute époque gaullienne, énarques et hommes politiques avaient plus de satisfaction à exercer le pouvoir qu'à profiter de tous les avantages qu'ils auraient pu en tirer. Aujourd'hui, dans la logique du couple pouvoir-argent, on assiste à une inversion des valeurs. L'argent prime le pouvoir, ce qui devrait être le corollaire devient le primat." (2)

Les juges Eva Joly et Laurence Vichnievsky n'ont-elles pas été intriguées par le mouvement de près de 10 millions de francs sur un compte bancaire de l'ancien ministre des Affaires étrangères Roland Dumas ? (3)

Pages d'histoire à écrire

Si les juges d'instruction avaient davantage les moyens d'enquêter à propos des retours sur commissions concernant les marchés extérieur de la quatrième puissance commerciale du monde, les "affaires" intérieures des années 1980 et 1990 sembleraient mesquines. De telles investigations apporteraient de nouveaux éclairages sur l'histoire diplomatique des trente dernières années, particulièrement en ce qui concerne le Moyen-Orient et l'Afrique.

Trop souvent, les canaux de la diplomatie officielle ont été doublés de manière concomitante par des intermédiaires officieux, seuls habilités à conduire les véritables négociations et à procéder aux redistributions d'argent sale. Si les véritables relations se passent ailleurs, pourquoi ne pas aller jusqu'à remplacer les ambassadeurs par des jeunes gens biens élevés sachant recevoir ?

Quel Parlement ?

Il paraît d'autant plus regrettable que les députés et sénateurs exercent finalement peu de contrôle sur l'action extérieure. Président de la Commission des Affaires Etrangères, de la Défense et des Forces Armées, le sénateur Xavier de Villepin l'admet : "Le pouvoir d'orientation du Parlement sur la politique étrangère de la France est tributaire d'une pratique institutionnelle qui confère à l'exécutif la prééminence en la matière. Les élus ne sont pas cependant démunis d'outils de contrôle : vote - ou rejet, ce qui est rarissime - de projets de lois autorisant la ratification de traités, vote sur une déclaration gouvernementale portant sur la politique étrangère, auditions de ministres … Toutefois, deux éléments peuvent limiter cette capacité de contrôle parlementaire : d'une part, le souci de confidentialité à l'égard même des commissions compétentes, d'autre part, l'indifférence assez générale de l'opinion - c'est à dire de l'électeur - à l'égard de la politique étrangère. Ce qui a des répercussions négatives sur la motivation des parlementaires dans ce domaine". Il reste donc exceptionnel de voir des députés ou des sénateurs se spécialiser dans ce domaine, donc se donner les moyens de véritablement contrôler la diplomatie de leur pays.

A cet égard, la comparaison avec les pratiques parlementaires du Royaume-Uni conduit à y observer une circulation beaucoup plus fluide et efficace de l'information entre le ministre, son administration et le Parlement. Un tel système éclaire à la fois les élus et les électeurs.

Vertus du contrôle

Au terme de son enquête à propos du rôle de la France dans le génocide à l'encontre des Tutsis du Rwanda, la Mission Quilès n'a- t-elle pas lancé un appel à la transparence et à un meilleur contrôle du Parlement français en ce qui concerne les opérations militaires extérieures ? Président de la Commission de Défense de l'Assemblée nationale, le député Paul Quilès analyse ainsi dans son rapport le coût de l'opacité : "Outre sa valeur démocratique propre, ce contrôle aurait eu plusieurs avantages. Il aurait permis de clarifier les responsabilités des acteurs et d'associer plus étroitement le Premier ministre à l'action menée. Il aurait contraint les différentes autorités gouvernementales à une meilleure analyse de la situation et à une meilleure coordination pour les besoins du débat parlementaire. Il aurait, enfin, donné au Parlement, et au-delà à l'opinion, la possibilité de prendre conscience des enjeux de la crise rwandaise." (4)

Notant que la marge de manœuvre de l'exécutif avait été d'autant plus vaste que les engagements de la France à l'égard du Rwanda étaient ignorés du Parlement, il ajoute : "Des modalités de communication des accords de défense et de coopération militaire aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat devraient être définies. Elles devraient satisfaire à la fois les exigences d'information du Parlement et de confidentialité, voire de secret de certaines clauses des accords en cause".

"Pourquoi ce laxisme ?"

La mise en œuvre de ces nouvelles procédures dépend non seulement d'une modification de la Constitution mais encore d'une évolution des pratiques. Ainsi, Jean-Pierre Lacroix s'interroge. "Comment expliquer la légèreté du contrôle parlementaire sur les ventes d'armes du troisième exportateur d'armement du monde ? Je ne peux pas croire que des élus ne soient pas intéressés par cette question. Alors, pourquoi ce laxisme ?" Il faut attendre l'an 2000 pour que les parlementaires français reçoivent un rapport détaillé d'une cinquantaine de pages sur la politique de la France en matière d'exportation d'armes. Pour autant, il s'agit d'un acte de communication du ministère de la Défense et non d'une enquête parlementaire, éventuellement contradictoire.

Enfin, le ministère des Affaires Etrangères ne pourrait que mieux se porter si des moyens financiers accrus étaient contrebalancés par une réduction de l'ampleur des nominations politiques aux postes clés. Cette pratique, érigée en grand art dès le premier septennat de François Mitterrand, nuit à la reconnaissance des meilleurs talents.

* * *

Ainsi, les outils de la politique étrangère française ne sont pas tous au mieux. Les Français peuvent choisir, ou s'abstenir, de rénover les outils de leur présence dans le monde de demain. Une population dynamisée, des relations sociales détendues, des élites soucieuses de l'intérêt général, une défense redéfinie et un Quai d'Orsay mieux doté constituent probablement des passages obligés. Pour autant, les plus beaux outils du monde ne sauraient se passer d'une politique étrangère à construire.

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Pierre Verluise

Notes :

(1) Lire à ce sujet le rapport n° 3030 de l'Assemblée nationale, publié en 1996.

(2) "Crime et blanchiment", éd. Fixot, 1993, p. 127.

(3) Lire notamment à ce sujet "L'affaire Dumas", par Hervé Gattegno, éd. Stock 1998 et "Le roman d'un séducteur", de Gilles Gaetner", éd. J-C. Lattès 1998.

(4) "Le Monde", 17 décembre 1998.

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