Depuis ses origines, l’histoire de l’Union européenne (UE) semble être celle d’une succession d’élargissements. Si ces derniers sont une réalité et ont vu l’Union s’agrandir successivement sept fois vers le Nord (années 1970 et 1990), le Sud (années 1980) et l’Est (années 1990 et 2000), il n’en reste pas moins que le processus semble aujourd’hui en panne. Il y a pourtant des États candidats, notamment dans les Balkans, mais leurs candidatures sont inégalement avancées. Certains États candidats ont même vu leur candidature refusée par l’UE, rejetée par les habitants ou retirée par les gouvernements. En outre, avant le Brexit, il y a deux précédents de sortie de territoires de l’Europe communautaire (Algérie et Groenland). Comment les frontières de l’UE évoluent-elles dans le temps, entre élargissements, candidatures délicates et rejets ?

Des élargissements successifs

Prenant la suite de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA) créée en 1951, la Communauté Économique Européenne (CEE) est mise en place en 1957 avec les traités de Rome, effectif en 1958. Elle associe les 6 mêmes États : la France, l’Italie, la République fédérale d’Allemagne (RFA) et les trois pays du Benelux (Belgique, Pays-Bas, Luxembourg).

En 1973, un premier élargissement entérine la marche vers le nord de la CEE. Adhèrent en effet l’Irlande, le Royaume-Uni et le Danemark. Ces trois États se singularisent depuis par leur refus d’adhérer à certains projets communautaires : l’Irlande n’est pas membre de l’espace Schengen, le Danemark n’a pas l’euro et le Royaume-Uni n’est partie prenante d’aucune de ces deux politiques. La CEE devient l’Europe des 9.

Les années 1980 sont celles de la marche vers le sud, l’Europe méditerranéenne connaissant une démocratisation avec la fin de la dictature des colonels en Grèce (qui chute en 1974 suite à l’intervention de la Turquie à Chypre), la révolution des Œillets qui met fin la même année au régime des successeurs de Salazar au Portugal, la mort de Franco en Espagne en 1975. La Grèce adhère en 1981 (Europe des 10), suivie en 1986 par les deux États de la péninsule ibérique (Europe des 12).

1990 voit un nouvel élargissement (non dit) mais sans changer le nombre d’États membres : la réunification allemande, qui fait suite à la chute du mur de Berlin le 9 novembre 1989, voit l’adhésion de fait dans la foulée de l’ancienne RDA.

En 1995, la CEE qui est alors devenue Union européenne (depuis le traité de Maastricht de 1992) s’agrandit vers le Nord et l’Est de pays riches : l’Autriche, la Suède et la Finlande. L’UE compte alors 15 membres. Après 1995, tous les États entrés dans l’UE sont significativement plus pauvres que la moyenne de l’UE (PIB par habitant en SPA, UE base 100, Cf. Eurostat)

Le 1er mai 2004 marque le plus vaste élargissement de l’UE, avec une marche à l’Est. Adhèrent en effet 8 États issus de l’ex bloc de l’est, suite à la chute de l’URSS en décembre 1991 (Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Hongrie, République Tchèque, Slovaquie) et de la Yougoslavie dans la décennie 1990 (Slovénie). S’y ajoutent enfin deux territoires insulaires de l’Europe méditerranéenne, Malte et Chypre qui entre officiellement entière mais qui reste en réalité divisée encore en 2019. Le nombre d’États membres augmente donc brusquement de 66 %, passant de 15 à 25. Les nouveaux adhérents sont bien plus pauvres que la Grèce ou le Portugal lors de leur intégration. Cela contribue à un désenchantement de certaines parties des opinions publiques dans les pays fondateurs.

En 2007, Bulgarie et Roumanie, dont l’adhésion envisagée pour 2004 avait été retardée à cause de progrès insuffisants, rejoignent l’UE. Ils sont de très loin les États les plus pauvres de l’UE à 27.

Enfin, le dernier élargissement n’a concerné qu’un seul pays, en 2013 ; la Croatie rejoint l’UE. C’est l’Europe des 28.

Des candidatures délicates

Sans préciser les limites géographiques de l’Europe, les traités officiels de l’UE prévoient que tout État européen a vocation à adhérer. C’est ainsi que les candidatures des États des Balkans ont été encouragées. Si la Slovénie et la Croatie, les plus riches et les plus tournés vers l’Europe de l’ouest dans leur région, ont déjà adhéré, il n’en va pas de même pour le reste de l’ex Yougoslavie et l’Albanie. Le Monténégro, qui a pris son indépendance de la Serbie en 2006, est le candidat le plus proche de l’adhésion (sur 35 chapitres de négociation, 32 sont ouverts et 3 déjà clos). Il a su s’ouvrir et ne souffre pas de contentieux avec ses voisins. La Serbie est également un État dont la candidature est bien avancée (sur 35 chapitres, 17 sont ouverts et 2 sont clos). Mais la question des crimes de guerre commis du temps de Slobodan Milosevic empoisonne les relations avec ses voisins et avec l’UE. La Macédoine du Nord se rapproche d’une adhésion depuis qu’en 2019 le contentieux sur son nom est résolu : la Macédoine étant une région de Grèce (là où Alexandre le Grand est né), la Grèce demandait un changement de nom et s’opposait à toute avancée des négociations, montrant le pouvoir du droit de veto de tout État déjà membre quant à l’adhésion d’un autre État. En octobre 2019, c’est la France qui met son veto à l’ouverture des négociations. Aucun chapitre de négociation n’est donc ouvert à cette date.

L’Albanie, qui était dans le bloc de l’est mais qui ne relevait pas de la Yougoslavie, est également une candidate crédible à l’Union européenne, en dépit de progrès importants à faire dans le domaine de la lutte contre la corruption et pour les droits de l’Homme (aucun chapitre ouvert pour l’heure). Quant à la Bosnie-Herzégovine, État partagé entre Bosniaques et Serbes avec un haut-commissaire assurant une tutelle internationale, son adhésion risque de prendre plus de temps : sa candidature est déposée mais n’a pas encore été formellement reconnue.

Dans la région enfin, le Kosovo pose problème. Sa sécession en 2008 de la Serbie n’est pas reconnue par cette dernière et le Kosovo n’est donc pas membre de l’ONU et n’est pas reconnu par environ 40 % des États de la planète. Sa reconnaissance repose majoritairement sur les pays occidentaux mais 5 États membres de l’Union européenne ne le reconnaissent pas, à commencer par l’Espagne (qui craint une reconnaissance de la Catalogne et du Pays Basque) et par la Grèce (pays orthodoxe, allié de la Russie et de la Serbie, eux-mêmes également orthodoxes).

Pour les États restants situés à l’est, l’Union européenne offre un partenariat privilégié, encourageant la modernisation économique et la démocratie. La Politique Européenne de Voisinage (PEV) est particulièrement développée dans le cadre du partenariat oriental ; en font partie la Biélorussie, l’Ukraine, la Moldavie ainsi que les trois États du Caucase Sud (Géorgie, Arménie, Azerbaïdjan). Ce partenariat est-il un prélude à l’adhésion ou un lot de consolation excluant une adhésion pleine et entière ? La question divise parmi les États membres.

Plus

. Pierre Mirel, Entre Association et Adhésion : quel destin européen pour l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie ? ( mai 2022)

En déclarant que « l’Ukraine appartient à notre famille européenne », le Conseil européen n’a pas promis son adhésion mais élaboré une formule de compromis entre les États membres qui le souhaitent et ceux qui restent prudents. Quels sont les règles, critères et la pratique en matière d’adhésion à l’Union ? Quelles sont les conditions et les obstacles à cette voie ? Non seulement à l’obtention de ce statut mais aussi, à plus long terme, aux conséquences potentielles de ces adhésions. Quelles réponses de l’UE : grand saut, petits pas ou une alternative ? Fort d’une exceptionnelle expérience des élargissements de l’UE, Pierre Mirel présente un tableau remarquablement documenté. Il termine sa démonstration par une proposition.

Des candidatures très compromises ou avortées

La Turquie est un cas à part. Elle bénéficie d’un statut particulier vis-à-vis de l’Union européenne. Mais son adhésion achoppe sur sa situation politique voire son poids démographique. Ce pays, majoritairement musulman sunnite (bien qu’officiellement laïc), serait le pays le plus peuplé de l’UE, et donc celui disposant du plus grand nombre de députés européens au Parlement. Sa candidature apparaît compromise par la dérive autoritaire du président Tayyep Recip Erdogan. Elle est bloquée depuis 2010 (16 chapitres ouverts et un seul clos sur 35).
La Russie, plus ou moins ancrée en Europe depuis le XVIIIe siècle au moins quand Vassili Tatichtchev a proposé l’Oural comme limite de l’Europe, est hors de l’Union européenne dans la vision états-unienne d’une UE comme prolongement économique du volet politique qu’est l’OTAN. Les tensions accrues depuis l’arrivée au pouvoir de Vladimir Poutine rendent une candidature improbable à moyen terme.
S’engouffrant dans la brèche de l’absence claire de la définition de l’Europe, le Maroc avait déposé une candidature, refusée en 1987. En compensation, le Maroc reçoit depuis une aide financière conséquente.
Certains États ont également mis fin à leur candidature. La Norvège, qui aurait pu adhérer en même temps que le Danemark en 1973, l’a refusé par référendum l’année précédente. Ce refus a été confirmé en 1994. La volonté des gouvernants n’est pas nécessairement la même que celle des électeurs. Outre la question de la pêche (notamment à la baleine), c’est sans doute la crainte de payer pour une Union européenne bien moins riche qui a dû peser dans la balance du choix des électeurs norvégiens. La même raison vaut sans nul doute pour la Suisse, enclavée dans l’Union européenne, et qui a refusé d’adhérer en 1992. Enfin, un autre État très riche a également suspendu (mais sans référendum) son processus d’adhésion. Il s’agit de l’Islande, qui avait déposé sa candidature en 2009 suite à la violente crise économique qui l’avait frappée ; elle était déjà annoncée comme un futur membre sous peu. Mais son économie s’est rétablie, notamment grâce au tourisme, et l’Islande, qui chasse elle aussi la baleine, a retiré sa demande en 2015.

Le référendum sur le Brexit en 2016 et les trois longues années qui s’en sont suivies ont montré qu’un État membre (en l’occurrence le Royaume-Uni) qui avait librement adhéré pouvait revenir sur son choix, le traité de Lisbonne ayant cadré en 2007 (article 50) la procédure de sortie d’un État membre (les textes européens ne prévoyaient rien avant à ce propos).

Mais deux autres territoires ont déjà quitté l’Union européenne, constituant des précédents. Il s’agissait cependant de parties d’un État membre et non de la totalité d’un État adhérent. Ainsi en 1962, par son indépendance, l’Algérie a de fait quitté la Communauté Économique Européenne 5 ans après y être entrée ; le traité de Rome de 1957 prévoyait explicitement (article 227, alinéa 2) que l’Algérie, constituée de trois départements français, fasse partie de la CEE (au contraire des autres colonies, non départementalisées). En 1985, c’est au tour du Groenland, au nom de sa très forte autonomie, de quitter la CEE, dans laquelle il était entrée 12 ans plus tôt comme territoire danois ; un référendum organisé en 1982 avait demandé une telle sortie de l’UE de ce territoire. Il reste aujourd’hui un des Pays et Territoires d’Outre-Mer de l’Union européenne (PTOM), c’est-à-dire un outre-mer non membre d’un pays membre (à l’inverse des Régions Ultra-Périphériques qui, comme les DROM français ou les Canaries constituent des outre-mers membres de l’UE).

Bonus : La carte au format PDF est disponible sur notre page Posters cartographiques diploweb !

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