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Vous trouverez en bas de page : 2. Présentation de l’ouvrage. 3. Présentation d'Etienne de Poncins. Lire en complément une analyse de la PESC dans les traités communautaires et dans le projet de traité constitutionnel. Mots clés - Key words : étienne de poncins, diplomate français, diplomatie, affaires étrangères, la constitution européenne, projet de traité constitutionnel, référendum, referenda, ratification, parlements, valéry giscard d’estaing, lignes de repères, mode de décision au conseil européen, majorité qualifiée, règles de vote, convention, conférence intergouvernementale, rapports de pouvoirs entre états membres, science politique, géopolitique des institutions européenne, europe communautaire, système européen, champ de la majorité qualifiée, 72%, répartition des voix, élargissements, redistribution des voix, surreprésentation des états les moins peuplés, repondération, facteur démographique, traité de nice, parité France – Allemagne, filet démographique, 62 %, dégradation de la capacité de décision, espagne, pologne, échec du conseil européen de décembre 2003, nouvelle définition de la majorité qualifiée, nombre d’états, poids démographique, 55% des états représentant au moins 65% de la population, minorité de blocage, mode de décision ordinaire, lois et lois-cadres européennes, recours à l’unanimité, majorité qualifiée renforcée 72%, poids de la commission européenne, indice de banzhaf, théorie des jeux, renforcement des pouvoirs des états les plus peuplés, allemagne, france, royaume-uni, italie, diminution des pouvoirs de l’espagne et de la pologne, champ de la majorité qualifiée, nature de l’union européenne, vote à l’unanimité, vote à la majorité qualifiée, plus petit commun dénominateur, effet de cliquet, législation européenne, mise en minorité, négociation, organisation supranationale, débat sur l’extension du champ de la majorité qualifiée, politique sociale, politique fiscale, présidence italienne, présidence irlandaise, politique commune d’immigration, eurojust, coopération policière, président, formation du conseil, ministre des affaires étrangères de l’UE, retrait d’un état membre, agence européenne de défense, clauses passerelles, norme, coopérations renforcées.
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Avant-propos de Valéry Giscard d’Estaing, Paris, éditions Lignes de repères, 256 pages, 12€. ISBN : 2-915752-03-6. Note de l’éditeur : Les analyses et commentaires figurant dans cet ouvrage ne revêtent aucun caractère officiel et n’engagent que leur auteur. Premier extrait: Le mode de décision au Conseil: la majorité qualifiée A/ La problématique Cette douzième clé aborde une matière particulièrement sensible, celle de la définition de la majorité qualifiée, c’est à dire des règles de vote au sein du Conseil des ministres. Elle fut débattue de façon passionnée entre experts et responsables politiques tant durant la Convention que durant la CIG. Le grand public, pour sa part, rencontre plus de difficulté pour ce type de débat. Il est intéressant de constater que les thèmes les plus discutés lors des négociations sur la Constitution ne sont pas nécessairement les mêmes que ceux qui font l’objet de débat lors du processus de ratification. La définition de la majorité qualifiée en est un bon exemple. Pourquoi tant de passion au cours de la rédaction de la Constitution ? Pour le comprendre, il convient de rappeler que : - la définition de la majorité qualifiée est au cœur des rapports de pouvoir entre Etats membres. Le système européen se différencie de celui de toute organisation internationale par le fait que tout Etat membre, aussi puissant soit-il, peut être mis en minorité lors d’un vote au sein du Conseil et ainsi être contraint d’appliquer et de respecter une législation européenne qu’il n’aura pas approuvée. Ainsi la France a récemment voté contre la reconduction du système de l’heure d’été. Elle est cependant tenue de l’appliquer. En ce sens, l’Union européenne peut être qualifiée d’organisation supranationale. On comprend alors mieux que le champ de la majorité qualifiée (les domaines ou les secteurs pour lesquels le vote à la majorité qualifiée s’applique) et les modalités de la prise de décision revêtent une importance déterminante. Cette majorité est dite « qualifiée » parce qu’il est apparu depuis l’origine que pour être acceptée et légitime une décision européenne prise au sein du Conseil devait recueillir un soutien allant au delà de la majorité simple (50% des votes plus un). - lorsque l’Europe des Six a été créée dans les années 50, les traités comportaient une grille de vote qui accordait 10 voix aux trois grands (Allemagne, France, Italie), cinq aux deux moyens (Belgique, Pays-Bas) et deux au plus petit, le Luxembourg. Le seuil nécessaire pour atteindre la majorité qualifiée était fixé aux alentours de 70% des votes. Cette première grille n’était que partiellement assise sur la démographie (le rapport entre la population allemande et luxembourgeoise étant de l’ordre de 1 à 170 et non de 1 à 5). La volonté des fondateurs était de privilégier les Etats les moins peuplés. De plus, la première mise en commun concernait le charbon et l’acier, secteur dans lequel la production luxembourgeoise était proportionnellement nettement plus importante que celle de sa population. Enfin, parmi les Six, un équilibre existait entre petits et grands pays, avec trois grands et trois moins peuplés. - au fur et à mesure des élargissements de l’Union, le même barème a été conservé et adapté au prorata. Or l’équilibre initial a progressivement été rompu entre grands et petits pour parvenir à la situation actuelle à 25 : les 6 Etats les plus peuplés (Allemagne, France, Royaume-Uni, Italie, Espagne, Pologne) représentent 70% de la population, huit autres (Pays-bas, Grèce, Portugal, Belgique, République tchèque, Hongrie, Suède, Autriche) 19%, enfin les onze derniers (Slovaquie, Danemark, Finlande, Irlande, Lituanie, Lettonie, Slovénie, Estonie, Chypre, Luxembourg, Malte) ne représentent que 7% du total. La sur-représentation des moins peuplés est devenue de moins en moins justifiable. A compter des années 90, les Etats les plus peuplés n’ont alors cessé de réclamer une « repondération », c’est à dire une meilleure prise en compte du facteur démographique dans le calcul de la prise de décision à la majorité qualifiée ; - l’ampleur de cette repondération fut un des objets des négociations de Nice. En échange, les Etats les plus peuplés ont notamment accepté de renoncer à « leur » second Commissaire (cf. clé sur la Commission européenne). Toutefois, le résultat acquis à Nice, fruit d’un compromis atteint après plusieurs nuits de négociations, s’est révélé particulièrement complexe : il organise trois conditions pour que la majorité qualifiée soit réunie au sein du Conseil des ministres : – la majorité simple des États, c’est-à-dire, dans une Europe à 25, 13 États membres sur 25 ; – la majorité qualifiée des voix, fixée à 72 % du total, selon une nouvelle grille de pondération, soit 232 voix sur 321 dans une Europe à 25. Cette grille accorde par exemple 29 voix aux quatre plus grands États, 27 à la Pologne et à l’Espagne (alors que leur population est inférieure de 50 % à celle de l’Allemagne), 13 aux Pays-Bas, 12 à la Belgique et 4 aux États les moins peuplés, Luxembourg, Slovénie, Malte. L’écart entre la France et le Luxembourg passe de 1 à 5 dans l’ancien système, à 1 à 7,25 dans celui de Nice. Une repondération limitée en faveur des plus peuplés a donc bien eu lieu. Il est à noter enfin que la France avait fait du maintien de sa parité avec l’Allemagne l’un des éléments essentiels de sa position de négociation à Nice. Elle avait obtenu gain de cause; – un « filet démographique » a été instauré, à la demande de l’Allemagne, qui permet à tout État de vérifier que la majorité qualifiée ainsi réunie représente au moins 62 % de la population de l’Union. Dans la pratique ce filet n’a statistiquement guère d’effets car rares sont les cas où la majorité serait atteinte avec le calcul selon la grille des votes sans qu’elle atteigne par ailleurs le seuil de 62% de la population. Néanmoins, pour la première fois, le critère démographique était introduit en tant que tel dans le calcul de la majorité qualifiée. Chacun constatera que ce système de Nice qui prend en compte trois facteurs (le nombre des États, leur pondération selon une grille à première vue ésotérique et un critère démographique) est complexe et difficilement compréhensible pour les citoyens comme pour les praticiens des affaires européennes. Il est extrêmement difficile de connaître avec précision, sans avoir procédé préalablement à de fastidieux calculs, l’existence d’une majorité qualifiée. Enfin, en terme statistique, le système de Nice limite la capacité de décision de l’Union : sur le nombre total des combinaisons possibles de répartition des votes entre Etats membres, seuls 2% d’entre elles permettent l’adoption du texte. La prise de décision par le Conseil est donc statistiquement difficile. La question de la pondération des votes ne figurait pas explicitement dans le mandat de Laeken. Elle aurait donc pu ne pas être abordée. La Convention, suivant en ce sens son Président et en accord avec les suggestions de la Commission, a cependant estimé qu’une simplification du mécanisme de vote était indispensable afin de le rendre plus lisible et plus efficace par une élévation du nombre de combinaisons permettant l’adoption d’un texte. La Convention avait proposé de retenir un système objectif et simple : toute loi européenne serait adoptée si elle recueillait le soutien de la majorité des États, représentant 3/5ème, c’est-à-dire 60 %, de la population. Le seuil était nettement abaissé par rapport à la situation actuelle et la prise de décision facilitée puisque le nombre de coalitions autorisant la prise de décision passait de 2% à 21%, Comme on le sait, cette proposition de la Convention s’est heurtée à une farouche opposition de l’Espagne et de la Pologne au cours de la conférence intergouvernementale. Ces deux Etats étaient en effet particulièrement avantagés dans le système établi à Nice, puisque avec une population inférieure de moitié à celle de l’Allemagne (40 millions contre 82) ou d’un tiers par rapport aux trois autres « Grands » (France, Italie, Grande-Bretagne), ils bénéficiaient d’un nombre de voix quasi-équivalent (27 contre 29). Sortis victorieux de Nice, ils n’entendaient pas que leur avantage leur échappe. En Pologne, la polémique sur le thème a pris un tour particulièrement polémique, l’opposition de droite allant jusqu’à proclamer « Nice ou la mort ». La question du calcul de la majorité qualifiée fut à l’origine de l’échec du Conseil européen de Bruxelles en décembre 2003. Il fallut le départ de M. Aznar en mars 2004 en Espagne pour que Madrid se rallie au principe de l’abandon du système de Nice, entraînant dans son sillage Varsovie.
B/ Que dit la Constitution ? Nouvelle définition de la majorité qualifiée La Conférence intergouvernementale n’est pas revenue sur le principe de fonder dorénavant le calcul de la majorité qualifiée sur un double critère, nombre d’Etat et poids démographique. On y retrouve une fois encore la double légitimité de l’Union, Union d’Etat et de citoyens. En revanche, l’équilibre entre ces deux facteurs a été revu. L’accord élaboré sous Présidence irlandaise s’est fait sur la base d’un relèvement des seuils et d’une plus grande complexité du système : - la nouvelle définition de la majorité qualifiée entrera en vigueur en 2009 en même temps que la prochaine législature du Parlement européen (cf. clé 12 sur le Parlement). Jusque là, le système de Nice continuera à s’appliquer. Avec la composition de la Commission, c’est un des deux cas pour lesquels la Constitution repousse de quelques années l’entrée en vigueur d’une disposition. L’ensemble des autres dispositions s’appliquant dès l’entrée en vigueur, c’est à dire, si les procédures de ratification sont conduites à terme avec succès, en novembre 2006. - pour qu’un texte soit adopté à la majorité qualifiée, il doit recueillir le soutien d’au moins 55% des Etats membres représentant au moins 65% de la population. Ainsi celui du nombre d’Etats membres est passé de 50 à 55%, tandis que celui de la population de 60 à 65%. De plus, toute minorité de blocage doit être composée d’au moins quatre Etats. Ainsi une dizaine de coalitions possibles (par exemple Allemagne, France, Royaume-Uni ou Allemagne, Royaume-Uni, Pologne) bien que réunissant plus de 35% de la population totale ne pourront empêcher l’adoption d’un texte car elles ne comportent pas le nombre minimum d’Etat requis. Les rédacteurs de la Constitution ont ainsi voulu inciter les Etats les plus peuplés et les plus influents à rechercher le soutien d’au moins un autre Etat pour exercer leur pouvoir de blocage. Ils entendaient se prémunir contre un « directoire des plus grands ». Pour rallier définitivement les Polonais, la Constitution comporte enfin un dispositif compliqué et transitoire par lequel si les Etats membres qui s’opposent à un texte franchissent un certain seuil significatif tout en étant insuffisant pour bloquer la décision (1/3 des Etats membres ou 25% de la population), l’ensemble des Etats membres s’engagent à rechercher une solution pour rallier les opposants tout en se réservant la possibilité de passer à tout moment au vote. Cette disposition entre en vigueur en 2009 et peut-être supprimée à la majorité qualifiée par une décision du Conseil des ministres à partir de 2014. Cette clause additionnelle, compliquée et obscure pour le profane, est inspirée d’un mécanisme de même nature, dit « compromis de Ioannina », du nom de l’île grecque dans laquelle il avait été élaboré, et qui demeura en vigueur de 1995 à 2004. Deux remarques complémentaires s’imposent : - avec la Constitution, le vote à la majorité qualifiée devient le mode de décision ordinaire au sein du Conseil. Lorsque le traité ne précise par le mode de vote, c’est le recours au vote à la majorité qualifiée qui s’applique. Associé à la codécision du Parlement européen, c’est le mode ordinaire pour l’adoption des lois ou lois-cadres européennes. Le recours à l’unanimité n’est donc considéré que comme dérogatoire et appelé à disparaître. Tel est d’ailleurs l’objet des diverses « clauses passerelles » qui permettent le passage de l’unanimité à la majorité qualifiée (cf. clé sur les procédures de révision). - lorsque la majorité qualifiée n’est pas prise sur la base d’une proposition de la Commission, la Constitution prévoit, dans l’esprit d’une disposition déjà existante, une majorité qualifiée renforcée qui implique que pour être adopté un texte recueille le soutien de 72% des Etats membres représentant 65% de la population. Cette disposition a pour justification intellectuelle que la Commission étant garante de l’intérêt général, lorsqu’une décision est prise sans proposition de sa part, par exemple dans les cas résiduels où les États membres disposent d’un droit d’initiative comme dans le domaine du droit pénal, l’intérêt général européen est moins assuré et qu’il convient donc que le soutien dont la mesure bénéficie soit plus large qu’à l’ordinaire. Ainsi lorsque les chefs d’Etat et de gouvernement voteront à la majorité qualifiée pour désigner le futur Président du Conseil européen, ils ne le feront pas sur la base d’une proposition de la Commission. Le candidat retenu devra recueillir le soutien de 72% des Etats membres représentant 65% de la population. Dans ce cas précis, le critère du nombre d’Etat l’emporte en importance sur celui de la population car rares sont les situations où un vote positif de 72% des Etats (soit 20 sur 27 dans une Union à 27) ne parvient pas à réunir 65% de la population totale.
Perspectives Quels sont les effets de cette nouvelle définition de la majorité qualifiée ? Le nouveau système de vote, outre sa plus grande lisibilité modifie l’équilibre des pouvoirs au sein de l’Union : - d’une part, en faveur de la facilitation de la prise de décision dans son ensemble La nouvelle définition de la majorité qualifiée favorise considérablement la prise de décision au sein du Conseil. Ainsi le nombre de coalitions gagnantes passe de 2,1 % dans le système de Nice à 12,8 % (il se situait à 21% avec le 50/60 issu de la Convention) soit une augmentation sans précédent. Lorsque le Conseil aura à voter, c’est à dire dans la très grande majorité des cas, puisque la Constitution élargit par ailleurs le champ de la majorité qualifiée (cf. clé 16), il sera plus facile de trouver une majorité qualifiée en faveur du texte proposé. Indirectement, cette facilitation dans la prise de décision modifie l’équilibre des pouvoirs entre institutions au profit de la Commission et au détriment du Conseil, c’est à dire des Etats membres. En effet, une proposition présentée par la Commission aura moins de chance que dans le système de Nice d’être bloquée par une coalition contraire au sein du Conseil. En d’autres termes, il sera plus difficile que dans la situation actuelle de bloquer une proposition faite par la Commission. Les pouvoirs de cette dernière s’en trouveront renforcés. - d’autre part, en faveur des Etats les plus peuplés. Les statisticiens ont développé un indice, dit de Banzhaf, issu de la théorie des jeux. Cet indice permet de mesurer le nombre de cas dans lesquels un « « joueur pivot » (en l’espèce un des 25 Etats membres) en passant d’un vote négatif à un vote positif permet à une coalition donnée de devenir majoritaire. Pour la France, cet indice se situe à 7,8 dans le système de Nice ; il passe à 9,2 selon la Constitution (sur base des estimations de population en 2010). Le mouvement est encore plus significatif pour l’Allemagne qui progresse de 7,8 à 11,7. Le Royaume-Uni est à 8,7, l’Italie à 8,3. A l’inverse, l’indice de Banzhaf de l’Espagne décroît de 7,4 à 6,3 (celui de la Pologne, légèrement moins peuplée de 7,4 à 5,9). Avec cet éclairage statistique, les objections initiales de ces deux pays se comprennent mieux. Les plus petits pays, ceux dont la population est comprise entre 0,4 million et 5 millions voient aussi leur poids relatif légèrement confortés par rapport à Nice. Si les grands bénéficient du critère de population, les plus petits tirent avantage de celui fondé sur le nombre d’Etat membre. Le renforcement du poids des Etats les plus peuplés était l’objectif que ces Etats recherchaient depuis une quinzaine d’années, c’est à dire depuis que les élargissements successifs avaient mis à mal l’équilibre d’origine (3 grands, 3 moyens ou petits) et conduit au déséquilibre actuel (6 grands, 19 moyens ou petits). Depuis, cette querelle envenimait les relations entre Etats membres et introduisait entre eux une fracture qui n’avait jamais existé auparavant. La Constitution y met un terme en accordant à chacun sa juste place. C’est un de ses grands mérites.
C/ Les textes ARTICLE I-25 Définition de la majorité qualifiée au sein du Conseil européen et du Conseil 1. La majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 55% des membres du Conseil, comprenant au moins quinze d'entre eux et représentant des États membres réunissant au moins 65% de la population de l'Union. Une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée acquise. 2. Par dérogation au paragraphe 1, lorsque le Conseil ne statue pas sur proposition de la Commission ou du ministre des affaires étrangères de l'Union, la majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 72% des membres du Conseil, représentant des États membres réunissant au moins 65% de la population de l'Union. 3. Les paragraphes 1 et 2 s'appliquent au Conseil européen lorsqu'il statue à la majorité qualifiée. 4. Au sein du Conseil européen, son président et le président de la Commission ne prennent pas part au vote. Projet de décision européenne du Conseil relative à la mise en œuvre de l’article I-25 LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE, considérant ce qui suit: (1) Il convient d'adopter des dispositions permettant une transition sans heurts du système de prise de décision du Conseil à la majorité qualifiée - tel qu’il est défini dans le traité de Nice et repris à l’article 2, paragraphe 2, du protocole sur les dispositions transitoires relatives aux institutions et organes de l'Union annexé à la Constitution, qui continuera de s’appliquer jusqu’au 31 octobre 2009 - au système de vote prévu par l’article I-25 de la Constitution, qui s’appliquera à compter du 1er novembre 2009. (2) Il est rappelé que le Conseil a pour pratique de déployer les plus grands efforts pour renforcer la légitimité démocratique des actes adoptés à la majorité qualifiée. (3) Il est jugé approprié de maintenir en vigueur la présente décision aussi longtemps que cela sera nécessaire, afin d’assurer une transition sans heurts vers le nouveau système de vote prévu par la Constitution, DÉCIDE: ARTICLE PREMIER Si des membres du Conseil, représentant: a) au moins trois-quarts de la population, ou b) au moins trois-quarts du nombre des États membres, nécessaires pour constituer une minorité de blocage résultant de l'application de l'article I‑25, paragraphe 1, premier alinéa, ou paragraphe 2, indiquent leur opposition à l’adoption d'un acte par le Conseil à la majorité qualifiée, le Conseil en délibère. ARTICLE 2 Le Conseil, au cours de cette délibération, fait tout ce qui est en son pouvoir pour aboutir, dans un délai raisonnable et sans porter préjudice aux limites obligatoires de temps fixées par le droit de l'Union, à une solution satisfaisante pour répondre aux préoccupations soulevées par les membres du Conseil visés à l’article 1er. ARTICLE 3 |
Date de la mise en ligne: avril 2005 |
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Deuxième extrait: Le champ de la majorité qualifiée A/ La problématique Cette problématique est capitale. Elle touche au cœur même de la nature de l’Union européenne. Au sein du Conseil, deux modes de décision sont envisageables, le vote à l’unanimité ou le vote à la majorité qualifiée. Les conséquences de l’un ou de l’autre sont déterminantes : - lors d’une prise de décision à l’unanimité, chaque Etat conserve son entière liberté de prise de décision. Il se retrouve dans une situation classique de négociation internationale. Aucune décision ne peut lui être imposée. L’unanimité entraîne diverses conséquences négatives bien connues. La première est l’absence de pression exercée en vue d’atteindre un compromis. Chacun campe sur ses positions. Si des intérêts jugés essentiels sont en jeu, un Etat membre peut fort bien bloquer seul des années durant toute évolution. On garde encore le souvenir d’un refus grec s’étalant sur plus d’une dizaine d’années d’accorder un soutien financier européen à la Turquie. La décision devait être prise à l’unanimité et bien que l’apport grec dans le total budgétaire fut négligeable, Athènes bloqua l’ensemble seule contre ses quatorze autres partenaires. La seconde conséquence est que l’accord, lorsqu’il se fait, intervient le plus souvent sur la base d’un plus petit commun dénominateur. Chaque Etat s’efforce de faire en sorte que la réglementation adoptée ne remette pas en cause, ou le moins possible, sa propre réglementation nationale. Le résultat de la négociation est alors au mieux limité ou au pire nul. La troisième conséquence négative porte sur « l’effet de cliquet », c’est à dire qu’une fois adoptée, souvent après de longues années de négociation, la législation européenne ne peut plus dans la pratique être modifiée puisqu’un nouvel accord à l’unanimité est nécessaire. Les efforts pour l’instant infructueux de la France pour modifier le niveau de TVA sur la restauration sont un exemple parmi d’autres de cette réalité. - le vote à la majorité qualifiée est en revanche l’essence même de la construction européenne. Il implique qu’un Etat membre, quel qu’il soit, puisse se voir imposer une législation européenne contre son gré, législation qu’il sera tenu de respecter et de faire appliquer sur son territoire. La prise de décision à la majorité qualifiée introduit une part d’incertitude dans la négociation. Elle interdit aux Etats de rester bloqués sur une position excessive et les conduit nécessairement à compromettre afin de préserver l’essentiel et, s’ils entendent faire obstacle à une proposition de la Commission, à réunir autour d’eux, par persuasion, une minorité permettant de la bloquer. L’adoption de la législation européenne est grandement facilitée par la prise de décision à la majorité qualifiée. La prise de décision à la majorité qualifiée distingue l’Union européenne de toute autre organisation internationale et fait qu’elle peut être considérée comme une organisation supranationale. Le vote à la majorité qualifiée en constitue en quelque sorte son signe de fabrique. Signe de son importance, ce raisonnement conduit d’ailleurs le Conseil Constitutionnel français à considérer que toute extension du champ du vote à la majorité qualifiée dans les traités européens doit faire l’objet d’une modification préalable de la Constitution nationale. C’est parce qu’il a estimé que la Constitution européenne comportait de telles extensions (en particulier dans le domaine de l’espace de liberté, de sécurité et de justice) qu’une révision de la Constitution de la Vème République est intervenue préalablement à la soumission par référendum de l’approbation de la Constitution européenne elle-même. Au sein de la Convention, ce débat sur l’extension du champ de la majorité qualifiée intervint tardivement. Si l’on laisse de côté les débats sur la politique étrangère et sur l’espace de liberté, de justice et de sécurité, c’est essentiellement à l’occasion de l’examen de la troisième partie consacrée aux politiques qu’il a eu lieu. Il mit aux prises selon un schéma classique les tenants d’une construction européenne à vocation fédéraliste (représentants du Parlement européen, Etats fondateurs ou les plus allants) aux tenants du maintien de la souveraineté des Etats. Toutefois, chaque Etat, même parmi les plus ambitieux en matière d’extension du champ de la majorité qualifiée, souhaite néanmoins le maintien de l’unanimité pour certaines matières sensibles. Ainsi la France s’est battue pour l’extension du champ de la majorité qualifiée en matière social ou fiscal mais a déployé une énergie en sens contraire afin de préserver l’exception culturelle (cf. clé 21). Si l’on additionne les « points durs » de chacun, le résultat final n’est pas très éloigné du maintien du l’équilibre actuel. Le débat le plus vif concerna deux domaines : la politique sociale de l’Union (cf. clé 24) et la politique fiscale. En matière d’imposition, l’opposition britannique, irlandaise, luxembourgeoise fut relayée efficacement par de nombreux nouveaux membres, baltiques notamment. Les progrès réalisés en matière d’extension du vote à la majorité qualifiée eurent généralement lieu durant les dernières semaines de la Convention, au cours du mois de juillet 2002. La conférence intergouvernementale a repris et poursuivi le débat sur le champ de la majorité qualifiée. La Présidence italienne s’efforça de progresser sur la voie de l’abandon de l’unanimité en matière de politique étrangère. Sans succès notable. Les Irlandais imposèrent leurs préoccupations nationales en particulier s’agissant de la fiscalité. Au total, la CIG, à l’exception de l’abandon définitif du progrès très limité obtenu durant la Convention dans le domaine fiscal, ne marque ni recul, ni progrès véritable par rapport à ceux réalisés durant la Convention. L’équilibre atteint alors était sans doute le bon.
B/ Que dit la Constitution ? La Constitution fait du vote à la majorité qualifiée le mode de prise de décision ordinaire au sein du Conseil. Lorsque la Constitution ne précise pas le contraire, la loi ou la loi-cadre européenne est adoptée conjointement par le Parlement européen et le Conseil se prononçant à la majorité qualifiée. Au total une vingtaine de bases juridiques (c’est à dire de dispositions de la Constitution) actuellement à l’unanimité passent à la majorité qualifiée. Il s’agit des articles I-37-3 (comitologie), I-54-4 (mesures d’exécution des ressources propres), III-136 (régime social des travailleurs migrants), III-141 (accès aux activités non-salariées), III-185-6 (contrôle prudentiel des établissements financiers par la banque centrale européenne), III-187-3 (protocole du statut de la BCE), III-191 (mesures pour le passage à l’euro), III-236 (règles communes en matière de transport), III-263 (coopération administrative en matière l’espace de liberté, de sécurité et de justice), III-265 (visas et contrôle de la circulation des étrangers), III-266 (système commun d’asile), III-267 (politique commune de l’immigration), III-269 (coopération judiciaire en matière civile sauf le droit de la famille), III-270 (coopération judiciaire en matière pénale), III-273 ( Eurojust), III-275 (coopération policière), III- 276 (Europol), III-280 (culture), III-315-4 (accords commerciaux avec préservation de « l’exception culturelle »), III-359 (création de tribunaux spécialisés), III-364 (pouvoirs de la cour de justice en matière de propriété intellectuelle), III-381 (statut de la Cour de justice), III-382-2 (nomination à la BCE), III-412-2 (mises à dispositions de ressources propres). Le vote à la majorité qualifiée est la règle générale lorsque la Constitution étend les compétences de l’Union. Il s’agit notamment des articles I-22 (nomination du Président du Conseil européen), I-24 (formations du Conseil), I-28 (nomination du ministre des Affaires étrangères), I-35 (organes consultatifs), I-47 (initiative citoyenne), I-60 (accord de retrait d’un Etat membre), I-9 et III-325 (procédure d’adhésion de l’Union à la convention européenne des droits de l’Homme), III-176 (propriété intellectuelle), III-254 (espace), III-256 (énergie), III-282 (sport), III-284 (protection civile), III-127 (protection diplomatique et consulaire), III-260 (évaluation des systèmes judiciaires nationaux), III-271 (coopération judiciaire en matière pénale), III-269-3 (organisation du service européen pour l’action extérieure), III-306 (agence européenne de défense), III-312 (coopération structurée permanente en matière de défense), III-329 (modalités d’application de la clause de solidarité), III-320 (assistance financière d’urgence aux pays tiers). Enfin la Constitution contient une disposition générale (dite « clause passerelle »), l’article IV-444 permettant au Conseil européen de faire passer une base juridique de la partie III de l’unanimité à la majorité qualifiée (cf. clé 9 sur les procédures de révision). La Constitution reprend ou introduit également diverses clauses passerelles sectorielles dont certaines existent déjà dans les traités. Il s’agit des dispositions des articles III-210-3 (politique sociale), III-234-2 (environnement), III-269 (coopération judiciaire en matière civile, droit de la famille), III-300-3 (politique étrangère), III-422 (passerelle interne à la coopération renforcée, cf. clé correspondante). L’appréciation générale que l’on peut porter dans le domaine du champ de la majorité qualifiée est mitigée. Aucun recul n’est enregistré et le vote à la majorité qualifiée devient la norme. Les progrès sont loin d’être négligeables, en particulier dans le domaine de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Ils demeurent toutefois en deçà des attentes et des exigences d’un fonctionnement harmonieux du marché intérieur en matière de politique sociale et de fiscalité. Face à l’opposition déterminée de certains Etats membres, il était probablement impossible de faire mieux. La Constitution préserve toutefois l’avenir via les clauses passerelles ou en facilitant les coopérations renforcées, permettant de contourner l’unanimité (cf. clé 18 les coopérations renforcées). Là comme dans ailleurs, le verre peut être considéré comme à moitié vide ou à moitié plein.
C/ Textes ARTICLE III-254 1. Afin de favoriser le progrès scientifique et technique, la compétitivité industrielle et la mise en œuvre de ses politiques, l'Union élabore une politique spatiale européenne. À cette fin, elle peut promouvoir des initiatives communes, soutenir la recherche et le développement technologique et coordonner les efforts nécessaires pour l'exploration et l'utilisation de l'espace. 2. Pour contribuer à la réalisation des objectifs visés au paragraphe 1, la loi ou loi-cadre européenne établit les mesures nécessaires, qui peuvent prendre la forme d'un programme spatial européen. ARTICLE III-256 1. Dans le cadre de l'établissement ou du fonctionnement du marché intérieur et en tenant compte de l'exigence de préserver et d'améliorer l'environnement, la politique de l'Union dans le domaine de l'énergie vise: a) à assurer le fonctionnement du marché de l'énergie; b) à assurer la sécurité de l'approvisionnement énergétique dans l'Union, et c) à promouvoir l'efficacité énergétique et les économies d'énergie ainsi que le développement des énergies nouvelles et renouvelables. 2. Sans préjudice de l'application d'autres dispositions de la Constitution, la loi ou loi-cadre européenne établit les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs visés au paragraphe 1. Elle est adoptée après consultation du Comité des régions et du Comité économique et social. La loi ou loi-cadre européenne n'affecte pas le droit d'un État membre de déterminer les conditions d'exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique, sans préjudice de l'article III-234, paragraphe 2, point c). 3. Par dérogation au paragraphe 2, une loi ou loi‑cadre européenne du Conseil établit les mesures qui y sont visées lorsqu'elles sont essentiellement de nature fiscale. Le Conseil statue à l'unanimité, après consultation du Parlement européen. ARTICLE III-282 1. L'Union contribue au développement d'une éducation de qualité en encourageant la coopération entre États membres et, si nécessaire, en appuyant et en complétant leur action. Elle respecte pleinement la responsabilité des États membres pour le contenu de l'enseignement et l'organisation du système éducatif ainsi que leur diversité culturelle et linguistique. L'Union contribue à la promotion des enjeux européens du sport, tout en tenant compte de ses spécificités, de ses structures fondées sur le volontariat ainsi que de sa fonction sociale et éducative. L'action de l'Union vise: a) à développer la dimension européenne dans l'éducation, notamment par l'apprentissage et la diffusion des langues des États membres; b) à favoriser la mobilité des étudiants et des enseignants, y compris en encourageant la reconnaissance académique des diplômes et des périodes d'études; c) à promouvoir la coopération entre les établissements d'enseignement; d) à développer l'échange d'informations et d'expériences sur les questions communes aux systèmes d'éducation des États membres; e) à favoriser le développement des échanges de jeunes et d'animateurs socio‑éducatifs et à encourager la participation des jeunes à la vie démocratique de l'Europe; f) à encourager le développement de l'éducation à distance; g) à développer la dimension européenne du sport, en promouvant l'équité et l'ouverture dans les compétitions sportives et la coopération entre les organismes responsables du sport, ainsi qu'en protégeant l'intégrité physique et morale des sportifs, notamment des jeunes sportifs. 2. L'Union et les États membres favorisent la coopération avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes en matière d'éducation et de sport, en particulier avec le Conseil de l'Europe. 3. Pour contribuer à la réalisation des objectifs visés au présent article: a) la loi ou loi-cadre européenne établit des actions d'encouragement, à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres. Elle est adoptée après consultation du Comité des régions et du Comité économique et social; b) le Conseil, sur proposition de la Commission, adopte des recommandations. ARTICLE III-284 1. L'Union encourage la coopération entre les États membres afin de renforcer l'efficacité des systèmes de prévention des catastrophes naturelles ou d'origine humaine et de protection contre celles‑ci. L'action de l'Union vise: a) à soutenir et à compléter l'action des États membres aux niveaux national, régional et local portant sur la prévention des risques, sur la préparation des acteurs de la protection civile dans les États membres et sur l'intervention en cas de catastrophes naturelles ou d'origine humaine à l'intérieur de l'Union; b) à promouvoir une coopération opérationnelle rapide et efficace à l'intérieur de l'Union entre les services de protection civile nationaux; c) à favoriser la cohérence des actions entreprises au niveau international en matière de protection civile. 2. La loi ou loi-cadre européenne établit les mesures nécessaires pour contribuer à la réalisation des objectifs visés au paragraphe 1, à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres. * * * Vous trouverez ci-dessous une présentation de l'ouvrage, de l'auteur et un coupon pour commander l'ouvrage auprès de l'éditeur. Copyright février 2005-Poncins-Lignes de repères L'adresse URL de cette page est www.diploweb.com/forum/poncins.htm |
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2: Présentation de l’ouvrage |
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Avant l’été 2005, les citoyens français se prononceront sur la Constitution européenne : la démocratie exige qu’ils le fassent en connaissance de cause. D’autant que la campagne électorale risque d’être influencée par des enjeux de politique intérieure ou le débat sur l’adhésion de la Turquie. Avec ses 448 articles, mêlant anciennes et nouvelles dispositions, la Constitution, résultat de 4 ans de négociations, demande un guide de lecture sans parti pris avec :
Un outil indispensable pour comprendre et se forger son opinion sur la Constitution européenne. |
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3. Présentation d'Etienne de Poncins |