Pierre Verluise : Sur le plan de l’Europe de la sécurité, quel bilan tirez-vous des attaques de Bruxelles le 22 mars 2016 ?

Pierre Berthelet : Il faut dire les choses très nettement, la lutte antiterroriste à l’échelle européenne connaît un nouvel élan politique. Il convient d’emblée de tordre le cou à l’un des poncifs que l’on retrouve pratiquement à chaque attentat : l’Europe serait morte avec les attaques terroristes. Cette affirmation très idéologique décrédibilise ses auteurs qui, au demeurant, annoncent régulièrement la mort de l’euro, la mort de Schengen, et la mort de l’Union européenne. Ces oiseaux de mauvais augure me font penser au prophète de l’Étoile mystérieuse, Monsieur Philippulus, qui annonçait à Tintin la fin du monde !

Surtout, une telle affirmation ne résiste pas à l’épreuve des faits. Il n’est pas besoin d’être grand clerc pour noter que chaque attaque contribue, bien au contraire, à renforcer l’Europe de la sécurité. Et les attaques de Bruxelles le 22 mars 2016 n’y font pas exception. J’en veux pour preuve les nombreuses mesures prises par les ministres de l’Intérieur réunis le 24 mars 2016 [1], en particulier celles à venir en matière de frontières intelligentes, d’interopérabilité des bases de données européennes et internationales, et de traitement du renseignement en matière de lutte contre le terrorisme. Cette nouvelle salve de mesures qui se profilent à l’horizon témoigne de la vivacité d’une Union mise à contribution dans la lutte contre la menace terroriste.

P.V. : En clair, les attentats des Bruxelles font davantage l’Europe qu’ils ne la défont ?

P. B. : C’est une réalité que les citoyens européens perçoivent mal. Les attentats mettent en évidence un « déficit d’Europe » et les États membres en ont pleinement conscience, même s’ils ne le disent pas ouvertement. Après le temps des discours - souvent axés autour de la rhétorique de l’État fort, c’est-à-dire actif contrastant avec une Europe passive et impuissante - vient le temps de l’action. Ce temps est celui du pragmatisme et l’Europe est convoquée, même si l’activité institutionnelle de l’Union est bien moins médiatisée que les discours étatiques nationaux.

Concernant plus précisément la suite donnée aux attentats de Bruxelles, les ministres veulent aller vite, très vite même. Ils entendent adopter rapidement les projets déjà sur la table, présentés après les attentats du 13 novembre 2015. Plusieurs l’ont été en décembre 2015 : harmonisation des infractions incriminant les Foreign Fighters (jeunes européens partant faire le Jihad au Moyen-Orient), contrôles systématiques aux frontières extérieures de l’espace Schengen (c’est-à-dire les ressortissants extra-européens, mais aussi, et c’est nouveau, les Européens, qu’ils soient ou non suspectés de djihadisme), et renforcement des mécanismes de contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes à feu, création du « corps européen de garde-frontières et de garde-côtes » (qui prendra la relève de Frontex). D’autres ont été présentés en janvier 2016, comme l’extension du casier judiciaire européen aux ressortissants extra-européens, et d’autres encore en février 2016, tels que la lutte contre le financement du terrorisme (identification des porteurs des cartes prépayées, création de registres nationaux centralisés des comptes bancaires, convergence des statuts des cellules de renseignement financier (CRF), comme TRACFIN).

Toutes ces mesures datant du 2 février 2016, comprises dans un plan d’action [2] de lutte contre le financement du terrorisme, ont été approuvées par les ministres des 28 États membres dix jours plus tard, le 12 février [3]. Il convient désormais de les mettre en œuvre pleinement, certaines d’entre elles visant spécifiquement Daesh : comme les sources principales de revenus de l’El sont les produits illicites issus de son occupation du territoire, par exemple le vol d’œuvres d’art, le pillage des banques, l’extorsion et le contrôle des gisements de pétrole et des raffineries. Un tel plan prévoit des mesures, tels que le renforcement des compétences des douanes, l’amélioration des dispositifs de gel des avoirs ainsi que la lutte contre les trafics de biens culturels.

P.V. : Mais justement, n’a-t-on pas l’impression que les élans sont de courte durée et que l’Europe de la sécurité patine ?

P. B. : Non je ne le crois pas et j’en veux pour preuve un rapport d’information du Sénat 4 mars 2016 faisant le bilan de l’action européenne menée entre mars 2015 et mars 2016 [4]. Il ressort de ce rapport de MM. Philippe Bonnecarrère et Simon Sutour, que le bilan est satisfaisant, l’Union européenne s’étant montrée dynamique.

L’affirmation selon laquelle l’UE est fragile et incapable émane d’eurosceptiques et, paradoxalement, de certains europhiles. Les premiers dénoncent une Europe inefficace. D’emblée, il est possible d’objecter à ceux-ci que l’Europe de la sécurité est avant tout l’Europe des États. La sécurité est de leur responsabilité au premier chef. Si les progrès d’une Europe plus intégrée sont indéniables, il faut rester honnête : l’UE dispose, à l’heure actuelle, de peu de leviers pour assurer la sécurité face à la menace terroriste. Les moyens (policiers et militaires) appartiennent aux États en propre, tout comme les dispositifs et les plans de gestion de crises. C’est faire trop d’honneur à l’Europe que de lui imputer les échecs en matière de lutte antiterroriste. Force est de constater que l’on retombe sur la rhétorique de l’Europe bouc émissaire.

Quant à certains europhiles, ils affirment eux aussi que l’Europe est inefficace, mais ils tirent la conclusion opposée : il faut lui donner davantage de moyens, par exemple en créant un FBI européen ou une Agence européenne de renseignement. C’est aussi une vision très idéologique, car sur un plan juridique, c’est purement et simplement impossible, sauf à vouloir réviser les traités. Sur un plan politique, c’est inopportun, car dans les circonstances politiques actuelles, notamment celle du Brexit [5], je verrais mal la convocation d’une Conférence intergouvernementale pour engager un round de négociation qui déboucherait sur la signature d’un nouveau traité à ratifier dans les 28 États membres (ou peut-être dans les 27 !). Ainsi, eurosceptiques et europhiles partagent le même discours… avec des intentions contraires.

"Ce sont d’abord les contradictions des Etats membres et des opinions publiques mais aussi de chacun d’entre nous qui affaiblissent l’Union européenne." P. Verluise

P.V. : Vous voulez dire qu’en matière antiterroriste, l’Europe n’est pas si intégrée qu’on le dit ?

P. B. : Certains domaines, comme l’agriculture ou la concurrence, sont très intégrés. Pour ce qui est de la sécurité, c’est l’inverse. La sécurité énergétique, la défense, la cybersécurité ou encore la lutte antiterroriste sont avant tout des domaines relevant de la sphère nationale. Bien entendu, ceci ne veut pas dire qu’il n’y ait pas une collaboration développée au niveau européen. Il n’empêche, en dépit du chemin parcouru, l’Europe de la sécurité reste encore bien embryonnaire comparée à d’autres politiques européennes. Pour ce qui est plus spécifiquement des questions antiterroristes, il n’y a pas de priorités européennes opérationnelles et il n’y a pas non plus de rapport d’évaluation de la menace (le rapport d’Europol d’évaluation de la menace terroriste, dit TE-SAT [6], n’est pas du tout du même niveau de sophistication que le rapport d’évaluation de la menace que fait peser le crime organisé, le rapport SOCTA [7]). La question est sensible, et l’approche est et reste intergouvernementale. Voilà de quoi ravir les partisans de l’Europe des nations !

L’opinion publique, les décideurs, les journalistes et même certains chercheurs, ont une vision dichotomique, l’Europe des peuples contre l’Europe des nationaux. Cette dualité a structuré la compréhension de la construction européenne. Elle date cependant du XXe siècle et elle semble avoir fait son temps : elle est, à mon sens, périmée, ou du moins, elle se périme de plus en plus, car l’Europe se trouve dans un entre-deux et elle est amenée à y rester. En effet, elle se développe dans cet entre-deux avec un pôle intégré pour les low politics, et un pôle plus intergouvernemental pour les high politcs, comme l’anti-terrorisme. D’ailleurs, sur un plan strictement juridique, à supposer que l’Europe et ses dirigeants veulent davantage d’intégration, ils ne le pourraient pas, notamment en matière de renseignement. Le coordinateur pour la lutte antiterroriste, Gilles De Kerchove, résume parfaitement la situation en précisant qu’« en l’état actuel [du droit de l’Union], l’Union n’est pas compétente en matière de renseignement. On peut le déplorer, mais c’est comme ça » [8].

P.V. : En d’autres termes, les États conservent les rênes de la lutte antiterroriste ?

P. B. : L’idée répandue selon laquelle le traité de Lisbonne a étendu la méthode communautaire à la sécurité trouve ses limites. Il faut garder à l’esprit qu’à l’heure actuelle, les États sont, en matière de sécurité, les faiseurs de rois. Un exemple : le Centre européen de la lutte contre le terrorisme [9] a été créé au sein d’Europol, pour améliorer l’échange d’informations entre les États membres à ce sujet. Pour rappel cette structure est née en janvier 2015 et un projet pilote avait été créé en 2015, la Task force Fraternité, après les attaques de Charlie Hebdo. Désormais, il s’agit d’instaurer, à l’heure où je vous parle, au sein de ce centre, une équipe commune de liaison d’experts nationaux en matière de lutte contre le terrorisme, visant à appuyer les services répressifs des États membres. Concrètement, cette équipe aura pour tâche d’analyser les informations sur les flux des Foreign fighters, et les flux de financement du terrorisme, le trafic d’armes, et la propagande en ligne.

Lorsque je parle de faiseurs de rois, il appartient aux États d’envoyer du personnel sous forme d’experts détachés. Il s’agit aussi que leurs services aient effectivement recours à ce Centre européen de la lutte contre le terrorisme. Sinon, il ne sera qu’une coquille vide… et il sera aisé aux détracteurs de l’Europe de l’accuser de créer des usines à gaz !

P.V. : Faut-il dès lors un FBI européen ou une agence européenne de renseignement ?

P. B. : Sur le plan stratégique et opérationnel, je rejoins tout à fait la position du député européen Arnaud Danjean, qui est ancien président de la sous-commission Défense du Parlement européen, hostile à la création d’une Agence européenne du renseignement, dont l’idée ressort rituellement à chaque attentat depuis ceux de Madrid contre la gare d’Atocha. On n’a pas besoin de structures nouvelles, des bidules qui viendraient s’accumuler dans un paysage européen déjà bien encombré. Il faut déjà faire marcher correctement les agences existantes.

Il faut aussi appliquer le droit existant. Je pense à la décision du Conseil du 20 septembre 2005 relative à l’échange d’informations et à la coopération concernant les infractions terroristes [10]. Ce texte, adopté peu après les attentats de Londres, indique, je cite, que « La persistance de la menace terroriste et la complexité du phénomène nécessitent des échanges d’informations toujours plus importants ». C’est pourquoi ce document prévoit une meilleure collaboration. Or, dans les faits, ce n’est pas le cas. Voyez-vous, le problème actuel dont souffre l’Union européenne, réside dans le fait que les États ne respectent pas leurs engagements, juridiques avec la mise en œuvre de cette décision de 2005, ou opérationnels, avec le défaut d’alimentation d’Europol en informations, ou de Frontex en hommes et en matériels.

P.V. : Si je vous suis, le défi consiste déjà à mieux faire fonctionner l’existant ?

P. B. : Absolument. Il existe déjà des structures européennes, mais elles fonctionnent sur un mode intergouvernemental… donc mal…Ou du moins, et je tempère mes propos, elles pourraient fonctionner nettement mieux, mais les pesanteurs étatiques font obstacle. Je pense à l’IntCen (EU Intelligence and Situation Centre), cette structure d’échange d’informations, ce « guichet unique pour l’analyse de la menace » [11], qui, comme le souligne avec justesse Nicolas Gros-Verheyde, s’apparente davantage à l’INR (Bureau of Intelligence and Research’s) du Département d’État américain, que de la CIA.

Je pense aussi à Europol. Comme l’Intcen, rattaché au Service européen pour l’action extérieure (SEAE), l’office européen de police est une agence chargée du partage de l’information et de l’analyse. L’Intcen, qui remplace le SitCen (Situation Centre), s’occupe de la sécurité extérieure et Europol de la sécurité intérieure en faisant, entre autres, de l’analyse criminelle en matière terroriste. Mais on est loin d’une BKA ou d’un FBI européens. Europol, créé dans les années 1990, est une agence chargée d’opérer l’échange d’informations et d’effectuer des recoupements. N’ayant pas de capacités de collecte, cette agence dépend des États membres et elle souffre à ce titre d’un manque d’alimentation chronique. Certes, les choses vont mieux depuis quelques années du point de vue de la lutte contre la criminalité organisée et de la cybercriminalité. En revanche, du côté « terrorisme », c’est plus compliqué. Toutes les structures et agences antiterroristes nationales ne contribuent pas toujours à l’alimentation des fichiers d’analyse de l’Office européen de police. Les rapports semestriels du Coordinateur pour la lutte antiterroriste sont édifiants sur la mauvaise volonté des États à coopérer. On le voit, le discours d’une Europe impotente est un vraiment un procès injuste. Si déficit il y a, c’est celui des États. La formule de Jean-Louis Bourlanges est pertinente : « L’Europe ne marche pas parce qu’on ne fait rien pour que ça marche. […] Arrêtons de critiquer l’Europe et de flatter les Européens. La première ne se fera que si les seconds la veulent et cessons, comme dirait Bossuet, de maudire les choses dont nous chérissons les causes » [12].

P.V. : Autrement dit, les États ont une certaine responsabilité dans les failles de la lutte antiterroriste ?

P. B. : Oui, chaque attentat met en évidence les carences en matière d’échange d’informations. Les attentats de 2015 en France avaient mis en exergue les difficultés en matière de coopération de la part de services parfois rivaux (DGSE, DGSI, SDAT, SAT, etc.). Ils avaient mis en exergue aussi les déficits en leur sein. La réponse politique consiste alors à renforcer leurs moyens sans véritablement s’interroger sur les carences existantes [13].

Mais cette problématique des carences en matière d’échange d’informations n’est pas seulement hexagonale : les attentats de Bruxelles ont pointé l’absence de coopération en Belgique entre les polices locales et le niveau fédéral. De surcroît, la Sûreté d’État et la police n’ont pas pleinement collaboré. Enfin, l’OCAM, qui est la structure belge de coordination des différents acteurs concernés, n’a pas fonctionné comme il se doit [14].

Stephen Walt : « les médias se goinfrent de catastrophisme et les sempiternels experts se tirent la bourre. »

Au niveau européen, les États se gardent bien de mettre en place des mécanismes d’évaluation capables d’enquêter et d’auditer régulièrement leurs services. Il vaut mieux laisser la poussière sous le tapis et, dans le grand spectacle médiatique, il est plus confortable pour les dirigeants politiques, talonnés par une large frange de la classe politique se livrant à une surenchère sécuritaire, de proposer des solutions aussi visibles qu’inutiles (je pense au rétablissement des contrôles aux frontières) et de gesticuler en enjoignant l’Europe d’agir (je pense à la directive PNR, le dispositif n’ayant, pour les attentats de Bruxelles, servi strictement à rien). Rappelons à cet égard les propos judicieux de Stephen Walt : « les médias se goinfrent de catastrophisme et les sempiternels experts se tirent la bourre. D’opportunistes politiciens surgissent à point nommé et soulignent combien cette dernière tragédie confirme ce qu’ils peuvent dégoiser depuis des lustres, souvent à grand renfort de déclarations tonitruantes et fausses de long en large » [15].

Dans ces circonstances, mieux vaut donc détourner le regard [16], laisser dans l’ombre certaines failles et se garder de proposer des mécanismes, comme l’évaluation à l’échelle européenne, destinés à y remédier. Vous le voyez, le respect de la souveraineté est un prétexte utile, tout comme taxer l’Europe d’immobilisme est un argument politique bien commode pour ne pas se poser les questions qui dérangent.

Copyright Avril 2016-Berthelet-Verluise/Diploweb.com

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Un entretien réalisé dans le cadre des Assises du CSFRS le 1er décembre 2016 sur le thème : Qui est l’ennemi ? Propos recueillis par Pierre Verluise. Images et son Vincent Guyottot (Mewe Productions). Montage Selma Mihoubi pour Diploweb.com.

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Bibliographie en ligne

CSFRS. Qui est l’ennemi ? Les meilleures réflexions, Diploweb, 18 mars 2015
http://www.diploweb.com/CSFRS-Qui-est-l-ennemi-Les.html

P. Abomo, La réhabilitation de l’Etat à la faveur de la lutte contre le terrorisme, Diploweb, 16 janvier 2016
http://www.diploweb.com/La-rehabilitation-de-l-Etat-a-la.html

P. Berthelet, La lutte antiterroriste européenne. A l’épreuve des attentats, Diploweb, 25 mars 2016
http://www.diploweb.com/La-lutte-antiterroriste-europeenne.html

P. Berthelet, Face au terrorisme, Paris veut une Europe de la sécurité « à la française », The Conversation, 2016
https://theconversation.com/face-au-terrorisme-paris-veut-une-europe-de-la-securite-a-la-francaise-56704

P. Berthelet, Face au risque terroriste, l’Europe tente d’avancer sur la sécurité, Le Lanceur, 2016 http://www.lelanceur.fr/face-au-risque-terroriste-leurope-tente-davancer-sur-la-securite/

M. Bourgatte, Attaques terroristes et vidéo : la fabrique de la stupéfaction, The Conversation, 2016
https://theconversation.com/attaques-terroristes-et-video-la-fabrique-de-la-stupefaction-56789

V. Codaccioni, Comment juger les ennemis de l’État ?, La Vie des idées, 4 janvier 2016
http://www.laviedesidees.fr/Comment-juger-les-ennemis-de-l-Etat.html

P. Delivet, L’Union européenne et la lutte contre le terrorisme, Fondation Robert Schuman, 2016
http://www.robert-schuman.eu/fr/questions-d-europe/0386-l-union-europeenne-et-la-lutte-contre-le-terrorisme

G. De Kerchove, L’assimilation des terroristes aux étrangers est une grave erreur ne correspondant pas à la réalité, Fondation Robert Schuman, 2016
http://www.robert-schuman.eu/fr/entretiens-d-europe/0090-l-assimilation-des-terroristes-aux-etrangers-est-une-grave-erreur-ne-correspondant-pas-a-la

F. Lemieux, Attentats de Bruxelles : comment la radicalisation vient, The Conversation, 2016
https://theconversation.com/attentats-de-bruxelles-comment-la-radicalisation-vient-56754

M. Delmas-Marty, « La paix ne se gagnera pas dans une surenchère répressive », Le Monde du 25 mars 2016
http://www.lemonde.fr/idees/article/2016/03/25/mireille-delmas-marty-la-paix-ne-se-gagnera-pas-dans-une-surenchere-repressive_4889968_3232.html