L’ALLEMAGNE, l’Union européenne (UE) et la Russie sont liées par un maillage relationnel complexe. Ceci concerne notamment l’histoire des États membres de l’UE d’Europe centrale et orientale y compris la Russie, histoire longue et mouvementée. Cette histoire a en partie des impacts sur le présent et influence parfois, aujourd’hui encore, l’agenda politique.

Presque dix-neuf ans après la réunification de l’Allemagne et depuis l’effondrement de l’Union soviétique, le modèle traditionnel du partenariat germano-russe s’est de nouveau renouvelé. Pourtant, pour la première fois, ni des rêves impériaux ni des revendications de suprématie et d’hégémonie sur les pays situés entre l’Allemagne et la Russie ne jouent un rôle dans cette relation bilatérale postcommuniste. En effet, la relation germano-russe se fonde plutôt sur une coopération économique concrète ainsi que sur l’intention de l’Allemagne de lier la Russie, voire d’intégrer celle-ci à l’Europe ou du moins d’instaurer un lien durable avec l’Europe.

Pour l’Allemagne, la Russie est aujourd’hui un des principaux partenaires en terme d’échanges commerciaux et de débouchés. A l’inverse, l’Allemagne en tant que la plus grande puissance économique de l’UE et aussi par sa situation géographique au cœur de l’Europe centrale, joue un rôle essentiel pour la Russie : elle est en effet une porte d’entrée en Europe et un partenaire de la modernisation de l’économie russe.

L’UE comme entité est aussi un des partenaires politiques et économiques les plus importants de la Russie. L’UE est de fait l’acteur le plus important de la politique extérieure dans la partie occidentale du continent eurasien, elle représente dans l’ensemble pour la Russie un des débouchés les plus importants et un des principaux bénéficiaires de ressources énergétiques avec actuellement environ 50 % du commerce extérieur russe.

Malgré tous les conflits et tous les points qui les opposent, l’UE et ses États membres, tout comme la Russie, se doivent de développer des relations viables à tous les niveaux politiques, mais aussi au niveau social et surtout au niveau économique.

Néanmoins plus de dix ans après la ratification du premier accord de partenariat et de coopération entre l’UE et la Russie, les relations entre l’UE élargie à 27 et la Russie sont arrivées à un point critique. Peut-on envisager concrètement une coopération stratégique plus intensive avec la Russie ? Ou bien existe-t-il une menace de voir s’installer une « Paix froide » entre l’UE et la Russie avec le risque de formation de nouveaux blocs et aussi de voir réapparaître une concurrence à propos des sphères d’influence des régions périphériques communes.

L’objectif de la présente étude est de pouvoir répondre à la question suivante : en mettant à profit ses relations avec la Russie, l’Allemagne peut-elle influencer la relation de l’UE avec la Russie ? Les questions clefs sont dès lors les suivantes :

. En quoi consiste exactement la relation germano-russe et, replacée dans un contexte européen, a-t-elle la qualité d’une « relation particulière » ?

. De quel ordre sont les relations de l’UE avec la Russie ?

. Quels sont les principaux courants actuels de la « nouvelle » politique allemande de l’Est vis-à-vis de la Russie et quels en sont les objectifs ?

. Quels sont les points d’interférence entre l’influence allemande de l’UE sur la politique russe et la politique de la Russie vis-à-vis de l’UE ?

. De quelle marge d’initiative dispose la politique allemande concernant la Russie, c’est-à-dire comment s’imbrique-t-elle dans une politique russe de l’UE, si celle-ci existe ?

Nous analyserons dans la première partie les spécificités des relations germano-russes ainsi que les relations de l’UE avec la Russie, puis nous en dégagerons les grands domaines de problèmes. Dans la seconde partie, nous mettrons en évidence les courants principaux de l’actuelle politique russe de l’Allemagne et nous classifierons ses marges de manœuvre dans les mesures de l’UE vis-à-vis de la Russie.

Finalement nous montrerons que l’Allemagne peut contribuer sur la base de ses relations bilatérales « particulières » à faire évoluer la politique de l’UE vers une politique commune et cohérente vis-à-vis de la Russie. Il faut toutefois savoir que cet effort restera limité si l’UE ne s’avère pas capable de surmonter ses conflits intérieurs vis-à-vis de la Russie.

1. PREMIERE PARTIE : ANALYSE DES RELATIONS

Le jugement porté sur les relations germano-russes et sur celles de l’UE vis-à-vis de la Russie dépend des prétentions supposées. Pour être en mesure d’analyser les relations entre deux États, il convient d’abord de définir les niveaux de coopération possibles :

Le voisinage indifférent. Dans ce cas, les pays concernés s’orientent surtout vers d’autres partenaires. Les contacts politiques sont caractérisés par le manque d’intérêt ou par la méfiance. Malgré cela, en raison de la proximité géographique, il y a une large coopération économique ainsi que des contacts sociaux.

La coopération pragmatique. Ce partenariat, aussi appelé alliance d’intérêts, représente une relation entre des États qui s’établit en fonction des circonstances, ayant pour but d’éviter des conflits bilatéraux ou internationaux. On effectue ensemble certains projets, essentiellement les projets les plus importants. Des tensions peuvent causer temporairement un refroidissement des relations. Cette coopération pragmatique serait une relation internationale temporaire intensive, mais finalement « normale ». Une relation parmi d’autres.

Le partenariat stratégique. Cette coopération a un caractère à long terme et comprend un agenda commun de projets importants définis avec précision. Elle est complémentaire de « l’alliance d’intérêts », mais avec la particularité d’avoir « des valeurs communes » et une même vision de l’organisation de la société. En outre des relations étroites s’établissent entre les institutions jusqu’à créer des réseaux au niveau politique, économique et social. Il s’agit d’une coopération entre États égaux en droits. [1]

3. bis Les relations spéciales paraissent souvent comme une forme particulière du partenariat stratégique. Elles sont plus qu’une entente ou une alliance, elles supposent une amitié qui dépasse beaucoup d’autres relations. Deux nations et deux gouvernements développent une connaissance profonde réciproque, sans contrainte, et une compréhension mutuelle qui dépasse les accords écrits pour aboutir à une véritable communauté. Les deux nations ont des intérêts communs en terme de géostratégie, politique et économie. Elles organisent des consultations à intervalles réguliers. Les politiciens se rencontrent, échangent des renseignements et des conseils. Une nation n’agit normalement pas sans en avoir informé l’autre et obtenu son approbation. A cause de l’interdépendance institutionnelle étroite, les relations franco-allemandes peuvent représenter un exemple de « relations spéciales » selon cette définition. D’autres exemples peuvent être les relations américano-britanniques et les anciennes relations austro-germaniques.

1.1 Les relations germano-russes

« Entre la Russie et l’Amérique se trouvent des océans. Entre la Russie et l’Allemagne se trouve la grande histoire. » Vladimir Poutine, président de la Fédération de Russie (2001) [2].

1.1.1 Les hauts et les bas de l’histoire germano-russe

Les relations germano-russes dans l’histoire sont anciennes et riches en événements. D’une part, cette histoire se fonde sur la politique d’alliance, les échanges commerciaux et culturels ainsi que sur des liens de parenté ou des relations amicales entre les chefs d’État. D’autre part l’Allemagne et la Russie se sont affrontées lors de leurs expansions vers l’Est pour l’Allemagne, vers l’Ouest pour la Russie. Au XXème siècle, elles ont connu de graves confrontations portant sur la politique de puissance et l’idéologie, le point culminant étant la Seconde Guerre mondiale, avec ses conséquences traumatisantes pour les deux peuples.

Au Moyen-âge, il existait déjà de nombreux contacts entre le peuple allemand et le peuple russe, notamment au niveau économique. Mais c’est essentiellement depuis le XVIIIème siècle que les circonstances économiques et géographiques ont débouché sur une relation symbiotique entre la Prusse (et plus tard toute l’Allemagne) et la Russie. En effet, le Tsar Pierre Ier le Grand (1682 – 1725) décida au début du XVIIIème siècle de moderniser la Russie et initia une politique tournée vers l’Europe centrale et occidentale, si bien que les besoins en experts étrangers et en connaissances techniques se sont brusquement accrus. Depuis cette époque, l’Allemagne joue un rôle vital dans le développement politique et économique de la Russie. [3]

L’arrivée au pouvoir de la Tsarine Catherine II (1762 – 1796), elle-même une princesse allemande de la maison des Anhalt-Zerbst, signifia une profonde modification de la politique étrangère russe au milieu du XVIIIème siècle. L’expansion en matière de politique extérieure en direction de la mer Noire et des Balkans au Sud et de la Pologne à l’Ouest a été accompagnée d’efforts devant déboucher sur l’exploitation économique du pays. A cet effet, Catherine II publia un manifeste en juillet 1763, laissant entrevoir de nombreux privilèges aux colons étrangers qui viendraient s’installer en Russie. Le manifeste de la Tsarine fut transmis à différentes cours européennes. Mais la plus grande résonance parvint des territoires allemands comme la Souabe, la Bavière, la Bade, le Palatinat et de quelques régions de la province du Rhin, mais aussi de l’Alsace, de la Lorraine et de la Suisse allemande. [4]

Entre 1764 et 1767 environ 29000 paysans et artisans quittèrent l’Allemagne et émigrèrent vers la Russie. On installa une partie des immigrés près de Saint-Pétersbourg et dans la région de la mer Noire, la plupart toutefois était destinée à coloniser les steppes de la Volga. Cette colonisation rurale commencée sous Catherine II et poursuivie plus tard sous le règne de son petit-fils, Alexandre Ier (1801 – 1825) marqua le début de la population agricole allemande en Russie que l’on appelle aussi les Allemands de la Volga. Pour développer le secteur agricole russe, ils fondèrent des communes portant des noms allemands qui ne disparaîtront qu’à la suite de la Seconde Guerre mondiale où ils seront remplacés par des noms de localité russes. [5]

Les émigrés allemands eurent une grande influence sur la société russe. Au XIXème siècle, environ un tiers des hauts postes gouvernementaux dans l’Empire russe était occupé par des Allemands, bien qu’avec environ 1,8 million de personnes, ils n’aient représenté qu’un pour cent de la population totale. [6] De même, leur poids économique était beaucoup plus important que leur faible pourcentage au sein de la population totale : rien qu’en Ukraine, ils possédaient de 11 à 25 % des terres et détenaient plus de 10 % du secteur bancaire russe. C’était environ le double des Russes eux-mêmes. [7] Avant la Première Guerre mondiale, ils détenaient ainsi environ 44 % du capital de production. A cette époque 2,5 millions d’Allemands vivaient en Russie. [8]

Outre ce transfert de ressources humaines venues d’Allemagne pour coloniser la Russie qui dura jusque vers la fin du XIXème siècle, les rapports germano-russes furent marqués dans de nombreux domaines par les relations de parenté et d’amitié de chacun des gouvernants. C’est ce que nous observons depuis le début du XIXème siècle jusqu’à l’histoire récente en passant par le début du XXème siècle. Déjà le roi de Prusse Frédéric Guillaume III (1770 – 1840) et le Tsar Alexandre Ier étaient liés d’amitié née du combat de libération mené en commun contre Napoléon Bonaparte. La place Alexandre à Berlin, nommée ainsi depuis 1805, en souvenir de cette amitié ou encore la construction de la colonie Alexandrowka pour une communauté russe installée à Potsdam devenue monument en souvenir de la mort d’Alexandre Ier. De même, l’empereur Guillaume II noua une amitié chaleureuse avec son cousin russe que l’on retrouve encore au début de la Première Guerre mondiale dans un échange épistolaire intensif, mais qui, finalement, n’empêcha pas le déclenchement des hostilités. Le processus de réunification rapprocha Helmut Kohl et Mikhaïl Gorbatchev, après l’effondrement de l’Union soviétique ce furent Gerhard Schröder et Vladimir Poutine qui poursuivirent cette tradition d’amitiés personnelles. [9]

Partant du combat commun pendant les guerres de libération de 1813 à 1815, la « Sainte Alliance germano-russe » [10] reposait au XIXème siècle sur les efforts déployés pour arriver à un équilibre politique en Europe. Pendant les guerres d’unification allemandes, [11] la Russie décida volontairement de se montrer neutre vis-à-vis de la Prusse et favorisa ainsi la fondation de l’Empire allemand de 1871. Toutefois la montée progressive du nationalisme russe et du panslavisme se caractérisa par des tendances anti-allemandes notamment au sein du commandement militaire russe et une grande partie de la population. Suite aux résultats du congrès de Berlin de 1878, défavorables à la Russie et du fait d’intérêts contraires en Europe du Sud-est, il s’ensuivit à partir des années 1880 une aliénation politique de l’Allemagne et de la Russie. [12]

Parallèlement, l’Empire allemand était un des partenaires commerciaux les plus importants de la Russie. Si les échanges économiques avaient déjà été bons au milieu du XIXème siècle, les importations russes venant d’Allemagne s’élevaient par contre à 40 % en 1875 et même à 48% en 1880. Pourtant, la rupture avec la Russie était aussi prévisible d’un point de vue économique. A partir du milieu des années 1880, on enregistra des différences croissantes à cause des droits protecteurs russes à l’encontre des exportations de l’industrie lourde allemande d’un côté, et d’autre part à cause des taxes allemandes sur les exportations de céréales russes. [13]

Pendant la Première Guerre mondiale, l’Allemagne et la Russie furent adversaires. La Russie voyait son objectif de guerre principalement dans la réalisation de sa suprématie en Europe du Sud-est, notamment dans les Balkans et dans la région de la mer Noire, mais aussi dans la destruction de la position de force de l’Empire allemand après que celui-ci ait cédé de vastes territoires à l’Est (la Prusse orientale, le territoire de Memel, Poznan et la Silésie) et à l’Ouest (l’Alsace-Lorraine, les cantons d’Eupen et de Malmedy et une partie du Schleswig-Holstein). [14]

Les objectifs de guerre de l’Empire allemand à l’encontre de la Russie étaient par contre vagues au début de la guerre et se limitaient à garantir « la sécurisation du territoire allemand vers l’Ouest et vers l’Est pour une durée imaginable. […] A cet effet, il faut repousser si possible la Russie […] des frontières allemandes et briser sa suprématie sur la population vassale non russe. » [15] Suite aux succès militaires des premières années de la guerre, les objectifs de guerre allemands furent précisés. On y ajoutait maintenant l’idée d’un concept d’une Europe centrale avec une « alliance économique centre-européenne » [16] dominée par l’Allemagne qui devait assurer la suprématie économique sur l’Europe centrale. Face à cela, on a élaboré un programme de grande envergure orienté vers l’Est. A l’Est, la libération des pays baltes et de la Pologne devait ainsi faire surgir des États limitrophes en Europe de l’Est qui n’étaient plus contrôlés par la Russie afin d’affaiblir cette dernière. Pour assurer les besoins allemands en matières premières et une autarcie économique pour l’avenir, on a même envisagé d’exercer un contrôle sur l’Ukraine, la Crimée et le Caucase. Cette stratégie basée sur des réflexions géopolitiques d’une vaste région de défense orientale, autarcique et résistante aux blocus, remplaça le concept d’une Europe centrale comme objectif de guerre allemand aux dépens de la Russie. Le concept de zone orientale a été compris comme un contrepoids solide face aux puissances maritimes qu’étaient les États-Unis et le Royaume-Uni. [17]

Bien que la paix germano-russe de Brest-Litowsk conclue après la défaite russe de 1917 ait été ressentie comme une humiliation par la Russie, on parvint, malgré les différends idéologiques des deux côtés, à un rapprochement entre l’Allemagne et la Russie à la suite du Traité de Versailles. La Russie soviétique se trouvait mise à l’écart en matière de politique étrangère et était dépendante d’une aide économique étrangère. De son côté, l’Allemagne, dont la politique se débattait entre l’exécution et la révision des clauses du traité, ceci contre les puissances occidentales et cherchait par là à regagner une partie de sa liberté d’action. Elle espérait adoucir les méfaits politiques et économiques importants imposés par le Traité de Versailles. En 1920 déjà, le Reich allemand avait affiché de nouveau une « neutralité prorusse » [18] dans la guerre entre la Pologne et la Russie. De même les contacts économiques et militaires furent ravivés à partir de 1921, époque à laquelle eurent lieu les premiers entretiens exploratoires d’experts en commerce et de militaires allemands en Russie. C’est ce qui arriva le 16 avril 1922 en marge de la conférence internationale sur le commerce qui se tint à Gênes entre les deux « dissidents » politiquement isolés, où l’Allemagne et la Russie signèrent le Traité de Rapallo : ils décidaient de reprendre les relations diplomatiques entre leurs deux pays et de renoncer mutuellement à toutes les revendications de la Première Guerre mondiale. [19]

Ceci déboucha sur une coopération d’ordre économique au sens large, à comprendre comme une « Notgemeinschaft (communauté de survie) », [20] et sur une coopération intensive en terme de politique militaire qui dura jusqu’à la prise du pouvoir par Hitler en 1933.

Avec 11 % des exportations allemandes et 6 % des importations russes, la Russie représentait en 1932, le deuxième partenaire commercial le plus important du Reich allemand derrière les Pays-Bas. [21] Le gouvernement bolchevique misait sur le soutien de l’Allemagne pour industrialiser la Russie, pendant que l’Allemagne entendait s’assurer en Russie « des matières premières indispensables à son économie nationale » [22].

Mais dès le début des années 1930, les premières fissures apparaissent de nouveau dans la communauté d’intérêts germano-russe lorsque l’Allemagne se tourne vers l’ancien concept d’un « vaste espace économique centre-européen » et que la Russie conclut en 1931 des pactes de non-agression avec la France et la Pologne, pactes que l’on présume dirigés contre l’Allemagne. Ce contraste s’accentua encore pendant la guerre civile espagnole. Le Reich allemand intervenant pour le Général Franco et la Russie soviétique agissant aux côtés des communistes, chacun avec ses propres contingents. [23]

Le pacte de non agression germano-russe signé encore en 1939 représentait moins une coopération étroite inattendue entre la Russie et l’Allemagne qu’une condition indispensable pour le conflit militaire entre le Reich allemand et la Pologne. Par cette manœuvre tactique, Staline espérait de son côté pouvoir se positionner dans une issue favorable pour le grand conflit attendu de l’Allemagne avec les puissances occidentales.

Pendant la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement national-socialiste reprit, dans le fond, la guerre de conquête arrêtée en 1918 contre la Russie. Le but était de créer, aux dépens de la Russie, un vaste espace économique européen sous l’hégémonie du Reich allemand avec, à la clé, la création d’un espace vital et l’exploitation des réserves de matières premières à l’Est. [24]

Après la capitulation de la Wehrmacht en 1945, l’Allemagne fut divisée en quatre zones d’occupation et dut, comme après la Première Guerre mondiale, céder de vastes territoires à l’Est et à l’Ouest. [25] Dans le cadre de la politique d’occupation, l’Union soviétique, elle, étendit sa sphère d’influence jusqu’à la frontière interallemande. L’Union soviétique avait ainsi réalisé les objectifs de guerre qu’elle s’était fixés pour la Première Guerre mondiale. La conséquence fut la constitution des blocs de la Guerre froide.

Au début des années 1970, les difficultés économiques de l’Union soviétique et l’ « Ostpolitik » (politique de rapprochement aux pays de l’Est) de Willy Brandt conduisirent à un rapprochement de l’Union soviétique et de la République fédérale d’Allemagne. Pendant cette période de détente, on assista à un retour aux relations économiques bilatérales traditionnelles et quasi-coloniales (échanges de matières premières contre des produits industrialisés et des crédits), dont l’interruption au début de la Guerre froide après 1945 était une entorse à la norme jusqu’à lors établie. Au niveau international, l’Union soviétique n’avait essentiellement que deux ressources à offrir : du pétrole et du gaz naturel. 80 % de ses recettes en devises provenaient des exportations d’énergie vers l’Europe occidentale dont 60 % concernaient des livraisons de pétrole. [26]

La population russe ressentait la division de l’Allemagne comme une anomalie. Les Russes virent donc la réunification d’un bon œil, non seulement pour les Allemands, mais aussi pour les Russes eux-mêmes, car elle était l’assurance de la paix durable, et mettait fin à cette évolution peu favorable aux relations entre les deux pays. [27]

Jusqu’au milieu des années 1990, l’Union soviétique insista pour que l’Allemagne reste neutre dans la politique de l’Alliance, mais revint sur sa position à l’été 1990 après des négociations diplomatiques bilatérales avec l’Allemagne. Elle accorda aux Allemands la réunification ainsi que l’entière souveraineté concernant la décision de fixer eux-mêmes leur future orientation politique. Dans cet accord donné par le président soviétique Mikhaïl Gorbatchev, les relations personnelles qu’il entretenait avec Helmut Kohl jouèrent un rôle important. [28]

En contrepartie, l’Allemagne s’engageait à soutenir financièrement le retrait des forces armées soviétiques du territoire de l’ancienne R.D.A. L’Allemagne paya ainsi les dommages occasionnés dans les garnisons russes abandonnées sur le territoire allemand ainsi qu’une allocation logement pour les soldats retournant en Russie. De même, l’Allemagne prit à son compte la grande partie de l’aide à la transformation pour l’Union soviétique après la réunification allemande jusqu’en 1991. En tout, la Russie reçut de la République fédérale 52,2 milliards de dollars dont 23 milliards de dollars en garanties de crédits et d’exportations, 11,4 milliards de dollars en subventions ainsi que 10,7 milliards de dollars en aides monétaires et humanitaires. [29] La contribution allemande à la consolidation des finances publiques de la Russie est ainsi non négligeable.

Après la réunification en 1990 et l’effondrement de l’Union soviétique en 1991, l’Allemagne retrouva sa position de tête dans le commerce avec la Russie, une position qu’elle détenait déjà depuis 1972 en tant que partenaire principal de l’Ouest de l’URSS. Parallèlement au développement des relations économiques, l’Allemagne poursuivit une politique de crédit et de conversion de dettes dans un contexte international afin de pouvoir faire face aux risques qui la menaçaient en tant que créancier principal après la dissolution de l’Union soviétique si l’État russe venait à faire faillite. Pour l’Allemagne, il ne s’agissait pas moins de 40 milliards de dollars américains, soit à peu près la moitié de la totalité des dettes extérieures russes. [30]

Dans l’ère post-communiste, les relations commerciales étroites entre l’Allemagne et la Russie furent sans aucun doute le point de départ de la stabilité de leurs relations. Elles semblent cependant insuffisantes à elles seules pour y voir une « relation particulière » après la réunification. Pour qualifier cette relation bilatérale de « particulière », il faut rechercher plus loin. Les expériences communes vécues au cours de leur histoire et décrites ci-dessus jouent un rôle déterminant, les différends les opposant pendant la Première et la Seconde Guerre mondiales étant à considérer comme une exception à la règle.

Pour beaucoup de soldats des forces armées soviétiques, la R.D.A. devint le symbole d’une Allemagne amie. Parmi ceux-ci, on compte également l’ancien collaborateur des services secrets soviétiques, aujourd’hui le premier ministre Vladimir Poutine, auquel on prête un faible pour la culture allemande, qui parle couramment allemand et dont les enfants ont fréquenté l’École diplomatique allemande. [31]

Dans l’histoire récente depuis 1990, il faut donc retenir avant tout la contribution favorable de la Russie à la réunification allemande, pour laquelle l’Allemagne a payé le prix fort en fournissant des aides financières dans les domaines les plus divers. Outre ce contexte historique, il convient cependant de s’intéresser avant tout aux indicateurs économiques et aux échanges actuels qu’ils soient d’ordre politique ou social afin de mieux évaluer la particularité de la relation germano-russe. Le paragraphe suivant se propose donc d’analyser les relations actuelles entre l’Allemagne et la Russie au niveau économique, politique, culturel et social.

1.1.2 La situation en 2009

Aujourd’hui les relations germano-russes reposent sur plusieurs contrats et accords bilatéraux dans les domaines politiques, économiques et culturels. [32] Depuis 1998, les ministres des deux pays échangent régulièrement leurs points de vue dans le cadre de consultations gouvernementales annuelles qui ont lieu en alternance en Allemagne et en Russie. Mais le fondement politique qui détermine aujourd’hui encore les relations bilatérales reste le « partenariat stratégique » mis en place par l’ancien chancelier fédéral Gerhard Schröder et le président Vladimir Poutine lors du premier sommet germano-russe en 2000. Celui-ci portait sur le maintien de la paix en Europe, sur la coopération économique y compris la coopération énergétique ainsi que sur un système incitatif de rencontres entre les deux peuples dans le cadre du « Dialogue de Saint-Pétersbourg » [33].

En 2005, on a ajouté un « partenariat stratégique dans les domaines de l’éducation, de la recherche et de l’innovation ». [34] Ces règlements ont été approuvés par la chancelière Merkel en 2006 et restent depuis cette date inchangés. [35]

En plus du « Dialogue de Saint-Pétersbourg », le « forum germano-russe » et la « Rencontre de Potsdam » sont devenus des institutions. Ces cercles de discussion permettent aux intellectuels, aux représentants de l’économie, aux hommes politiques, aux artistes et aux représentants du gouvernement de se rencontrer à intervalles réguliers lors de colloques. [36]
L’objectif de l’Allemagne depuis l’effondrement de l’Union soviétique et celui du Pacte de Varsovie au début des années 1990 est d’intégrer la Fédération russe dans les structures européennes et économiques internationales. [37]

Les conflits actuels entre les deux États ne sont pas un frein réel aux relations bilatérales. Les problèmes comme le blocage par la Russie du retour des trésors artistiques allemands emportés en URSS par l’Armée rouge après 1945 (restitution des œuvres d’art spoliées), la réhabilitation de la minorité allemande en Russie ou encore le rêve toujours présent dans les années 1990 d’une autonomie pour les Allemands de la Volga ne jouent pratiquement aucun rôle dans l’agenda politique. De même, il ne reste ni questions territoriales en suspens (pas même dans la région de Königsberg) ni querelles ethnico-religieuses. [38] A noter que le conflit géorgien en août 2008 a eu des répercussions négatives sur les relations bilatérales. Ceci s’est reflété dans les consultations gouvernementales annuelles du 2 octobre 2008 à Saint-Pétersbourg qui ont lieu dans un cercle restreint. Mais ceci n’a pas porté préjudice aux échanges intensifs qu’il soit d’ordre politique, économique ou culturel.

L’Allemagne a un grand intérêt à ce que la Fédération russe soit intégrée dans les structures européennes et économiques internationales et soutient le processus de transformation en Russie. Du point de vue officiel de la politique, l’objectif d’un partenariat stratégique avec la Russie inclut aussi bien un dialogue ouvert, basé sur des critiques constructives lors de différends par exemple la liberté de la presse, la Tchétchénie ou la coopération pour un partenariat germano-russe relatif à la modernisation des domaines de la santé et de la démographie, de la formation au premier emploi et du perfectionnement, de l’énergie, de l’infrastructure routière et de la logistique ainsi que de l’État de droit. [39]

Mais quelle est l’image de l’Allemagne dans la population russe et comment les Allemands, eux, voient-ils la Russie aujourd’hui ? L’image de la Russie en Allemagne a un caractère ambivalent. Alors que les médias véhiculent une image plutôt critique de la Russie, la population, elle, a un regard positif et souhaite une coopération intensive entre les deux pays. En terme d’image, la Russie se place à la quatrième position derrière la France, les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et l’Autriche. Ceci pourrait tenir au fait que la Russie est considérée comme appartenant au cercle des grandes puissances. En Russie, l’Allemagne est vue comme le partenaire le plus important en politique étrangère devant la Biélorussie, la Chine et la France. Les deux pays jugent les relations germano-russes majoritairement bonnes voire très bonnes. Même si les sympathies réciproques existent bien, elles n’en sont pas pour pourtant extraordinairement développées. [40] On s’en tient visiblement à un jugement d’un réalisme relatif qui ne repose pas sur une amitié très prononcée.

La Russie voit en l’Allemagne un partenaire économique influent et son partenaire européen le plus important. A titre de comparaison : avec ses 142 millions d’habitants, la Russie compte aujourd’hui environ 60 millions de plus d’habitants que l’Allemagne avec ses 82 millions actuels. [41] En 2007, l’économie nationale allemande se plaçait au troisième rang mondial et au premier rang européen. La comparaison s’appuie sur le produit intérieur brut (PIB), 2,5 fois plus élevé que le PIB russe. [42]

L’Allemagne est le principal partenaire commercial de la Russie. Aujourd’hui, les relations économiques des deux États reposent de nouveau sur une structure commerciale complémentaire mais asymétrique selon le modèle éprouvé : La Russie exporte essentiellement des matières premières, principalement du gaz naturel et du pétrole (69 %), en moindres quantités aussi des métaux (15 %). L’Allemagne, elle, fournit avant tout des machines (25 %), des véhicules (17 %) et des produits chimiques (11 %). [43] En 2007, le volume des échanges commerciaux de l’Allemagne avec la Fédération russe atteignait plus de 57 milliards d’euros. Les exportations allemandes vers la Russie augmentèrent la même année de 21 % et passèrent à 28,2 milliards d’euros. Avec 13,3 % de l’ensemble des importations russes, l’Allemagne occupe ainsi la première place très loin devant tous les autres pays européens et elle est le fournisseur principal de la Russie en biens d’investissement. [44]

Pour l’Allemagne dont l’économie est liée avant tout aux pays de l’Union européenne, la Russie se plaçait en 2007 au 10ème rang pour les importations et au 12ème rang pour les exportations, tous partenaires de commerce extérieur compris. Parmi les partenaires commerciaux n’appartenant pas à l’UE, la Russie se place ainsi au 4ème rang derrière les États-Unis, la Suisse et la Chine. [45] Pour l’Allemagne, la tendance des échanges commerciaux avec la Russie est restée toutefois positive en 2008. Dans les statistiques du commerce extérieur de l’Allemagne, la Russie gagna même deux places en ce qui concerne le développement des importations et des exportations. Les échanges commerciaux de l’Allemagne avec la Russie ayant de nouveau augmenté de plus de 20 % comparé à l’année précédente. [46]

Les relations économiques sont jugées positives de part et d’autre, avec un petit bémol toutefois, les relations étroites en matière énergétique étant en même temps jugées problématiques par le partenaire allemand. Pour l’Allemagne qui, en 2007, a dû importer 94 % de sa consommation en pétrole et 83 % de son gaz naturel, la Russie est jusqu’à aujourd’hui le fournisseur énergétique le plus important. En 2007, environ 32 % des importations allemandes de pétrole et 43 % des importations de gaz naturel provenaient de Russie. Si on parle d’un véritable partenariat stratégique, les relations économiques dans le secteur énergétique s’en rapprochent le plus.

Même si on se remémore la crise du gaz avec l’Ukraine en décembre 2008 / janvier 2009 où le fournisseur russe avait fermé les robinets de gaz, l’Allemagne n’est nullement à la merci d’un manque d’énergie puisqu’elle dispose de la plus grande réserve en gaz naturel d’Europe et qu’elle a su diversifier les sources d’importations énergétiques. [47] En effet, plus de 50 % des importations de gaz en 2007 provenaient de pays occidentaux. D’autre part, les importations de gaz de Russie passent par différents pays de transit avant d’arriver en Allemagne. Cette situation défavorable pourrait être améliorée grâce à la construction du gazoduc baltique (Nord Stream Pipeline) reliant directement la Russie à l’Allemagne. [48]

Parallèlement, l’Allemagne est pour la Russie le principal acheteur d’énergie. Des contrats d’une durée allant jusqu’à 2030 donnent des bases solides aux relations de livraison germano-russes. Les implications réciproques des entreprises sur le marché de l’énergie se poursuivent. Ceci concerne aussi bien les participations allemandes aux ressources russes en gaz et en pétrole que l’accès russe au marché énergétique allemand pour la commercialisation des matières premières. [49]

Étant donné que les livraisons de gaz vers l’Allemagne représentent à elles seules un quart des exportations russes en gaz naturel, il est évident que la dépendance est réciproque. Ceci exclut toute dépendance à sens unique, donc une menace potentielle de la sécurité énergétique de l’Allemagne. Cela veut dire en général qu‘une politique extérieure prudente de l’Allemagne vis-à-vis de la Russie en terme de relations énergétiques n‘est pas nécessaire.

Du côté officiel allemand, la modernisation de l’infrastructure russe et la transformation de l’économie russe sont jugées comme de bonnes opportunités pour les entreprises allemandes, surtout pour des entreprises du secteur énergétique ou celles concernées par le marché du trafic ferroviaire. Actuellement 4600 entreprises allemandes travaillent avec la Russie. En plus des grandes entreprises énergétiques allemandes, ce sont avant tout les constructeurs automobiles et les sous-traitants de l’industrie automobile, les constructeurs de machines, les sociétés du secteur de l’agriculture ainsi que les grandes chaînes de distribution qui sont représentés. [50]
Les entreprises allemandes parmi lesquelles on compte 29 % de P.M.E.-P.M.I. ont investi d’énormes capitaux en Russie. Avec 18,1 % de l’ensemble des investissements étrangers, l’Allemagne représentait encore en 2005 l’investisseur le plus important. [51] Concernant les investissements directs dans la même année, l’Allemagne se plaçait à la cinquième place. [52] Après que l’augmentation continue du montant net des investissements jusqu’au premier semestre 2008 jusqu’à 13,2 milliards de dollars américains, l’Allemagne se plaçait ainsi l’an passé à la troisième place derrière Chypre et les Pays-Bas. Certes comme les années passées, les investissements concernaient l’extraction des matières premières (25,5 %) et la production d’énergie (19 %), mais aussi de plus en plus l’industrie de transformation (18,7 %) et le secteur des services (34 %). [53]

Ceci illustre bien que l’industrie allemande ne se concentre pas seulement sur le secteur énergétique, mais qu’elle souhaite à long terme intervenir dans d’autres branches de l’économie russe, montrant ainsi sa participation significative à leur modernisation. L’attractivité de la Russie réside toujours et encore dans l’augmentation de son pouvoir d’achat et dans ses conditions de production favorables. Les entreprises allemandes ne semblent pas concernées par un manque de sécurité en termes d’investissements en Russie. Dans le domaine des investissements aussi, on constate la forte imbrication économique de l’Allemagne avec ses voisins membres de l’UE qui forment le gros des investissements des entreprises allemandes. Pourtant la Russie occupe la troisième place derrière les États membres et la Chine et devant l’Amérique du Nord, pays bénéficiaire des investissements allemands. Sachant que ce soient justement les États-Unis qui profitent actuellement d’un cours faible du dollar. [54]

De plus, l’industrie allemande s’engage depuis 2007 en Russie grâce aux activités de la « Chambre de commerce extérieur germano-russe », du « comité de l’Est de l’économie allemande » sans oublier un programme d’échange incluant en tout 160 ingénieurs. [55]

L’intensité des échanges économiques dont il a été question ci-dessus, notamment du fait de la diversité des sociétés allemandes en Russie et le taux d’investissement élevé depuis de longues années sont des signes tangibles de la contribution fondamentale de l’Allemagne au processus de transformation de l’économie russe en termes de structures de l’économie de marché et de modernisation.

Cette contribution semble être reconnue par les Russes et n’est pas refusée ou considérée comme déplacée, comme c’est le cas pour l’influence américaine sur les réformes de l’économie russe. [56]

L’Allemagne est aussi le principal partenaire de coopération de la Russie dans le domaine des sciences et de la technologie. [57] L’accord de coopération sur les sciences et la technique qui a été signé il y a plus de vingt ans, mais aussi le partenariat stratégique conclu en 2005 sur « la formation, la recherche et l’innovation », accords que la Russie n’entretient de la sorte avec aucun autre pays, s’avèrent fructueux à long terme. Ce constat est souligné par le fait que de nombreux projets non-étatiques existent dans ce domaine.

De même au niveau culturel et social, il existe de nombreuses relations bilatérales qui vont bien au-delà des accords interétatiques. Depuis la réunification, l’Allemagne compte environ deux millions de personnes de souche allemande et environ deux millions et demi de citoyens d’origine russe venus des États de l’ancienne Union soviétique, ce qui renforce les liens. Près de cinq millions de Russes apprennent l’allemand. [58] Culturellement parlant, la République fédérale est présente dans 60 lieux en Russie où elle entretient des relations avec des instituts et des fondations, des bibliothèques ou encore elle détache des enseignants. De plus, il n’existe pas moins de 26 journaux et revues de langue allemande dont le siège est en Russie. [59] Qu’il s’agisse des échanges de scientifiques ou du nombre d’étudiants boursiers en Allemagne, la Russie arrive en première place. Tout ceci génère de nombreux échanges culturels et à différents niveaux dont l’objectif est de promouvoir le processus de transformation social en Russie dans les domaines les plus divers. [60]

Résultat intermédiaire :
Comme il a été décrit ci-dessus, les relations germano-russes se caractérisent par leur intensité et une certaine ampleur. Aujourd’hui, elles tournent essentiellement autour de quatre axes : l’échange de vues intensif au niveau politique, les étroites relations économiques, le dialogue au niveau de la population civile et l’échange culturel. Derrière ces orientations se cachent des relations séculaires que l’on retrouve dans les étroits échanges économiques et culturels. De même leur passé commun, en partie sous les Empires, n’est pas sans laisser d’empreintes.

Pour l’Allemagne, la Russie arrive quand même en quatrième position parmi les partenaires commerciaux non membres de l’UE. Rares sont les pays avec lesquels les réciprocités sociales et culturelles sont aujourd’hui aussi nombreuses qu’avec la Russie.

Mais pour la Russie, l’Allemagne en tant que troisième puissance économique du monde et le partenaire commercial le plus important est un acteur politique incontournable du point de vue économique. Pour la Russie, l’Allemagne se place au premier rang dans le domaine économique et ceci pour trois raisons : elle est son partenaire commercial le plus important, un des principaux investisseurs et son plus grand créancier.

Dans ce contexte, on peut donc parler sans conteste d’un « partenariat stratégique ». D’un point de vue géostratégique, chacun intervient toutefois à des niveaux différents. En effet la Russie, du fait de son étendue géographique sur le continent eurasien à l’intersection entre l’Europe et l’Asie, entretient un autre rapport avec la puissance mondiale actuelle que sont les États-Unis ainsi qu’avec la puissance mondiale probablement montante qu’est la Chine. L’Allemagne par contre ne peut que difficilement revendiquer sa pleine dimension politique mondiale sans l’UE. Toutefois cette situation prévaut aussi pour les autres grands États membres de l’UE, par exemple la France et la Grande-Bretagne.

1.2 L’Union européenne et la Russie

“Russia is now again one of the 10 largest economies in the world. Additionally, it is the EU’s 3rd largest trading partner, and an essential energy supplier. This recovery makes Russia an economic – and political – actor in Europe that cannot be ignored.” [61]

Ce qui fait de la Russie, de facto, une puissance politique incontournable pour l’UE, ne tient pas à son seul poids économique, mais également à son importance géopolitique. Car la dynamique de développement de la Russie est porteuse d’un grand potentiel avantages-nuisances en ce qui concerne soit la structure internationale de sécurité, soit le processus de démocratisation dans la zone périphérique orientale de l’UE, soit la stabilisation socio-économique et l’intégration de la Russie dans l’économie mondiale.

Ce potentiel est d’importance primordiale pour la sécurité et la stabilité de l’Europe dans son ensemble. [62]

Inversement, l’Union européenne est pour la Russie le partenaire le plus important sur le plan économique et en même temps un des plus importants sur le plan politique. En outre, les Russes considèrent depuis Pierre le Grand que leur pays est une partie de l’Europe. Pour le premier ministre Poutine, la Russie demeure indissociablement liée à l’Europe pour sa modernisation. [63] Cependant, quelle est la nature réelle des relations entre l’Union européenne et la Russie ? Cette question sera traitée plus bas en analysant les exigences réciproques que formulent l’Union européenne et la Russie et en examinant la réalité politique.

1.2.1 Le cadre juridique et les champs d’actions principaux

L’Accord de partenariat et de coopération (APC) signé en 1997 constitue le cadre politique, économique et culturel dans lequel s’inscrivent les relations Europe-Russie. Les deux éléments essentiels de cet accord sont : les dispositions juridiques encadrant les activités commerciales entre l’UE et la Russie, le dialogue politique mené régulièrement à haut niveau politique. [64]

Aux termes de cet accord, le fondement de la coopération entre la Russie et l’UE sont les « liens historiques » et les « valeurs communes », parmi lesquelles figurent le respect de la liberté politique et économique, l’engagement pour la paix et la sécurité, la reconnaissance des principes démocratiques et de ceux fondant l’État de droit ainsi que la protection des droits de l’homme. [65] Cet accord a été considéré comme insuffisant par la Russie au prétexte qu’il ne se différenciait pas de ceux conclus entre l’Union européenne et d’autres pays comme par exemple les pays d’Amérique du Sud ou d’Afrique. D’autre part, il a été élaboré au cours d’une période où, sur le terrain de la politique extérieure, la Russie acceptait officiellement la prépondérance des valeurs propre à l’UE. [66]

D’autres jalons ont été posés pour développer les relations entre l’Europe et la Russie, avec pour l’Europe le document baptisé « Stratégie commune de l’UE à l’égard de la Russie » et, en réaction, le document russe « Stratégie à moyen terme relative au développement des relations entre la Russie et l’Union européenne de 2000 à 2010 ». [67] En écho, paraissait en 2003 le projet des « quatre espaces communs » et en 2005 les « feuilles de route » conçues comme une version plus concrète. [68] Ces documents doctrinaux qui constituent le fondement des relations entre l’UE et la Russie avaient pour vocation de déterminer les domaines dans lesquels l’UE et la Russie avaient des intérêts communs et au sein desquels une coopération soit semblait possible, soit était considérée comme nécessaire par les deux parties. Ils étaient également un moyen pour les deux parties concernées de déterminer leur position respective, laquelle faisait nettement ressortir une divergence dans leur façon de concevoir leurs relations mutuelles. Alors que la stratégie communautaire consistait essentiellement à subordonner l’approfondissement de la coopération avec la Russie à la consolidation de la démocratie et de l’État de droit dans ce pays, la « stratégie à moyen terme » de la Russie concernant l’UE ne soulignait que l’existence d’intérêts communs sans faire référence au canon de valeur partagée. Elle faisait clairement apparaître la nouvelle grille à travers laquelle la Russie réévaluait le processus de rapprochement entre elle et l’UE.

L’association ou l’adhésion à l’UE étaient exclues. L’Union européenne et la Fédération de Russie cherchent à transformer leurs rapports en « partenariat stratégique ». [69]

Aucune des parties n’a vraiment explicité le sens exact qu’avait cette formule pour chacune d’elles. Il ressort toutefois de l’analyse des documents officiels et des textes mêmes exposant les deux stratégies qu’elle recouvre des réalités différentes. Si on suit la définition proposée au début de notre texte, les problèmes commencent avec la question de l’égalité des droits. L’Union européenne et la Russie sont-elles des partenaires égaux ? Dans quels domaines le sont-elles et dans quels domaines ne le sont-elles pas ?

En janvier 2009, l’Union européenne comptait 500 millions d’habitants, [70] contre seulement 142 millions pour la Fédération de Russie, le plus grand pays du monde. [71] Cette disparité est encore accentuée par la différence de potentiel économique : celui de l’UE avec ses 27 pays membres est environ treize fois plus grand que celui de la Fédération de Russie. [72] Les chiffres du commerce extérieur de l’UE sont, au bas mot, de 12 fois supérieurs à ceux de la Russie et les échanges commerciaux des deux pays sont caractérisés par une importante asymétrie. [73]

Tandis que l’UE est pour la Russie de loin le partenaire commercial le plus important, la Russie, elle, arrive, dans les échanges commerciaux avec l’UE en troisième position derrière les États-Unis et la Chine. Plus de 50 pour cent (2007 : 56,6 %) des exportations russes sont destinés à l’Union européenne, tandis que le volume des exportations de l’UE vers la Russie ne représente que huit pour cent de la valeur globale du commerce extérieur de cette dernière. [74]

Encore faut-il préciser que le volume des échanges commerciaux entre l’UE et la Russie a enregistré une constante progression depuis l’an 2000, ce qui n’est pas exclusivement dû aux deux vagues d’élargissement de 2004 et 2007. Les relations économiques de l’UE avec la Russie révèlent une asymétrie identique à celles qui caractérisent les relations commerciales germano-russes. Alors qu’en 2007, 65 % du total des biens exportés par la Russie vers l’UE étaient des matières premières énergétiques, le volume des exportations européennes vers la Russie est considérablement plus équilibré. La Russie dont la structure d’exportation est très nettement dominée par les matières énergétiques et les matières premières fait face, avec l’UE, à un partenaire qui exporte des machines, des moyens de transport et des produits chimiques, donc principalement des biens d’investissement et de consommation. [75]

Ici également, les relations économiques entretenues dans le secteur de l’énergie ressemblent le plus à un partenariat stratégique. La Russie est le deuxième plus grand exportateur de pétrole après l’Arabie Saoudite et le plus grand producteur de gaz du monde. L’UE importe actuellement de Russie environ 42 % de son gaz et 32 % de son pétrole. [76] Il est probable que la fin prévisible de la production pétrolière en Norvège et l’augmentation de la consommation de pétrole attendue d’ici 2025 entraîne une intensification de cette coopération et accroisse la dépendance mutuelle. Les livraisons de gaz naturel se verront de plus en plus canalisées vers la Chine et le Japon. Cet état de choses n’affectera pas l’Europe dans la mesure où seront, à cet effet, essentiellement exploités les gisements de Sibérie orientale et ceux de la partie extrême-orientale de la Russie, lesquels, de toute façon, ne rentrent pas en ligne de compte pour le marché européen en raison des distances trop grandes pour le transport. Même le pétrole qui doit être acheminé vers la Chine et la côte de l’Océan pacifique par de nouveaux oléoducs, proviendra principalement des champs pétrolifères de Sibérie orientale et de Sakhaline, pas des champs de pétrole de Sibérie occidentale qui, eux, sont importants pour l’Europe. Ainsi, une rivalité géopolitique pour le pétrole et le gaz russes entre l’Allemagne et, selon le cas, l’Europe d’une part, ou l’Asie et les États-Unis d’autre part n’est-elle pas à craindre. [77]

Les relations entre l’UE et la Russie sont donc caractérisées par un fort antagonisme. L’asymétrie manifeste en faveur de l’UE dans le domaine économique et commercial est contrebalancée par la prédominance géostratégique de la Russie. Cette prédominance n’est pas due à ses seules ressources énergétiques et aux oléoducs installés sur son sol, mais également à l’influence et au contrôle exercés par les groupes énergétiques nationaux sur les gisements de gaz et de pétrole dans la région du Caucase de même qu’à leur présence dans les projets d’infrastructure énergétique, notamment en Ukraine. [78]

Mais l’importance géostratégique de la Russie réside aussi dans sa puissance politique et militaire indiscutable. Celle-ci ne trouve pas son expression dans sa seule extension géographique, dans la taille et le degré d’instruction de sa population, dans son niveau élevé d’industrialisation et ses ressources naturelles. Elle se reflète également dans le vaste arsenal nucléaire et conventionnel dont elle dispose et dans le rôle qu’elle joue comme membre à part entière au Conseil de sécurité des Nations Unies, un rôle qui lui garantit un droit de veto. [79]

Si ce potentiel militaire n’est certainement pas un instrument politique dont la Russie peut se servir dans ses relations avec l’UE, il n’en reste pas moins qu’il a un effet psychologique sur les deux parties : les élites influentes russes voient dans ces instruments de puissance le moyen de faire valoir les prétentions de grande puissance de leur pays, à savoir traiter d’égal à égal avec les États-Unis et être un facteur d’ordre en Eurasie. [80]

L’Occident, pour sa part, considère ce point plutôt comme un risque, celui de la prolifération des armes nucléaires et de l’insécurité dans la zone périphérique. Ce que la partie russe voit manifestement comme une force positive placée à sa disposition, l’UE l’interprète plutôt avec ambivalence. Un constat qui est prouvé par les événements lors de la crise en Géorgie depuis 2008.

En définitive, les différentes asymétries remettent davantage en question la conception d’une relation envisagée sous l’angle de l’égalité des droits des acteurs qu’elles ne la confirment. Le terme stratégique utilisé pour désigner les relations n’est pas moins problématique. En effet, si le préambule de l’APC fait bien référence à des valeurs communes comme fondement des relations qu’entretiennent entre elles l’UE et la Russie, les différences normatives semblent, justement après un examen plus détaillé, ne pas être négligeables. [81]

En effet, intérêts, objectifs et attentes de chacun des acteurs sont très loin de coïncider pour former un grand ensemble commun. La politique russe de l’UE ressemble à un numéro de funambule que le balancier fait osciller entre intégration et exclusion. D’une part, les pays membres de l’UE considèrent que la Russie est trop grande et ne présente pas les qualités requises pour une éventuelle adhésion - ce qui d’ailleurs ne rentre pas non plus en ligne de compte pour la Russie aujourd’hui -, d’autre part, elle est un partenaire économique important. Aussi l’UE, par le biais de mesures d’intégration sans octroi du statut de membre, poursuit-elle l’objectif de familiariser la Russie avec les conceptions européennes de l’économie, du droit et de la société. En vertu de ses propres conceptions, l’UE subordonne le partenariat stratégique à la réalisation des exigences qu’elle veut voir satisfaites dans les domaines de l’harmonisation des standards techniques et du respect des règles fondamentales propres à une démocratie, à un État de droit et à une économie de marché. Cependant, en l’absence de la mesure incitative que constituerait la perspective d’adhésion, les moyens politiques dont dispose l’UE pour peser sur le comportement de la Russie sont plus que limités. [82]

En revanche, ce que la Russie attend d’un partenariat avec l’Europe est, d’une part un engagement occidental pour soutenir le processus de transformation de son économie et de son industrie, d’autre part, une plus grande participation dans les instances de décision internationales. [83] Toutefois, pour que la Russie puisse continuer à jouer le rôle puissant sur la scène internationale qui soit conforme à l’image qu’elle a d’elle-même, elle devra se soumettre à un processus de développement économique axé sur le long terme. Ceci serait la condition préalable pour obtenir tous les moyens financiers nécessaires.

L’intégration de la Russie dans une alliance européenne de sécurité élargie sur un modèle d’une Politique européenne de sécurité et de défense renforcée par un lien étroit avec la Russie (PESD plus), pourrait, pour les Russes, déboucher sur une valorisation de leur propre position en tant que partenaire stratégique de l’Union européenne avec une incidence sur les États-Unis. [84] C’est notamment sur ces points que les dirigeants russes attendent de l’UE un soutien dans les domaines politiques et économiques, sans cependant devoir limiter leur marge de manœuvre. [85] Après la guerre de Géorgie en 2008 le constat qu’entre l’UE et la Russie « Les valeurs, la culture stratégique et les pratiques relatives au recours à la force militaire sont différentes » [86] n’a pas perdu de pertinence.

Alors que l’UE essaye d’abord de mettre en œuvre une politique d’intégration sur la base d’accords bilatéraux et d’harmonisation des législations, les Russes, eux, conçoivent le partenariat plutôt en se fondant sur des considérations géopolitiques sans adaptation réelle aux valeurs communes de l’UE.

1.2.2 Le constat de l’ambivalence : les conflits au sein de l’UE vis-à-vis de la Russie

Pour diverses raisons liées à l’histoire, l’économie et la sécurité, certains des nouveaux États membres de l‘UE, en particulier la Pologne et les pays baltes, mais aussi des « anciens » États membres comme le Royaume-Uni et la Suède, s‘opposent à des projets majeurs de coopération avec la Russie. Ces dernières années, le comportement de la Russie dans divers conflits bilatéraux n’a pas contribué à créer des liens de confiance, en particulier avec les membres de l’UE qui ont souffert de l’occupation russe (tels les pays baltes) ou qui émettent des réserves à cause des expériences historiques (exemples : la Pologne et la République tchèque). Le litige russo-polonais de novembre 2005, sur les restrictions russes aux importations de viande en provenance de Pologne et la crise russo-estonienne de l’automne 2007, provoquée par le déplacement d’un monument soviétique du centre de la capitale estonienne et sa réinstallation au cimetière militaire de Tallinn illustrent ces différentes tensions. [87]

En ce qui concerne la Pologne, qui se retrouve au premier rang des pays nourrissant de « vives tensions » [88] avec la Russie, le passif historique la liant à son grand voisin nuit aujourd’hui fortement aux relations bilatérales. La Pologne veut être remarquée comme puissance moyenne dans l’UE « jouant le rôle d’un centre régional de gravité politique, économique et culturel » [89] dans l’Europe de l’Est. Elle ne veut plus servir de « pays satellite » de la Russie. En même temps la plupart des Polonais ressentent une menace russe dans les domaines de la politique, de l’économie et de la sécurité. [90] Ce mélange d’effort politique et de sentiments transparaît dans la politique d’endiguement menée contre la Russie. On constate dans les trois domaines de la politique, de l’économie et de la sécurité extérieure des mesures polonaises visant la Russie, qui concernent aussi la politique de l’UE envers la Russie : la Pologne freine l’évolution des relations politiques UE - Russie en bloquant depuis 2007 la rénovation de l’APC. [91]

Sous l’angle économique, les Polonais insistent, à l’instar des pays baltes, par exemple sur la construction du gazoduc « Amber » à la place du gazoduc « Nord Stream ». [92] Ces projets sont sources de conflits, notamment avec l’Allemagne. [93]
Enfin, sur le champ de la sécurité extérieure, la Pologne est très favorable à la mise en place d’un bouclier antimissile par les États-Unis en Pologne, officiellement orienté face à la menace iranienne. [94] Mais selon le premier ministre de la Pologne Donald Tusk, ce bouclier antimissile servirait globalement de mesure préventive à la défense européenne. Ces propos du chef du gouvernement polonais, soutenu par le gouvernement tchèque, visent clairement la Russie et montrent les fortes réticences. [95]

Parmi les pays membres de l’Ouest de l’UE qui émettent des réserves à l’égard de la Russie, l’Angleterre a de nombreux désaccords avec la Fédération de Russie, surtout dans le domaine énergétique. A ces tensions, « se greffent des incidents sans doute liés à l’activité des services spéciaux » [96]. Dans d‘autres États membres, les préoccupations que suscite la montée de l‘autoritarisme en Russie sont telles qu’elles relèguent au second plan les arguments en faveur d‘un renforcement du partenariat stratégique, même dans des pays aussi russophiles que l‘Allemagne. Illustrant ces difficultés, Andreas Schockenhoff, membre du Bundestag allemand et coordinateur de la coopération inter-sociétal germano-russe du gouvernement fédéral, note :

« Par cette politique, la Russie a perdu considérablement en crédibilité, en prévisibilité et en confiance, et elle s’est isolée sur le plan international. […] De surcroît, les chances de voir le pluralisme et les principes de l’État de droit, l’innovation et la modernisation sociale se développer en Russie ont subi un sérieux revers. Le fossé s’est creusé entre les valeurs et la vision des choses de la Russie et de l’Europe. Cela est contreproductif pour la Russie, mais aussi pour l’Europe. » [97]

La Suède qui assurera la présidence de l’Union européenne au second semestre 2009 et à qui, à ce titre, incombe déjà un rôle particulier au sein de l’UE dans le cadre des travaux préparatoires, insiste sur le fait, qu’on ne peut pas éluder purement et simplement la question de la guerre d’août 2008, et qu’il faudra demander des comptes à la Russie. Elle exprime des réserves manifestes à l’encontre d’un pays qui intervient à sa périphérie, dans une zone d’intérêt géopolitique aussi pour l’UE, « en mettant en œuvre des moyens disproportionnés ». [98]
Ceci montre bien que les États membres d’Europe centrale et d’Europe orientale, comme la Pologne, la République tchèque ou les pays baltes ne sont pas les seuls à se montrer circonspects à l’égard d’une politique d’hégémonie russe.

Cette analyse est confirmée par l’étude faite par le « Conseil européen des relations externes », qui met en relief la répartition des pays membres vis-à-vis des relations bilatérales avec la Russie :

. les « Chevaux de Troie » dont la Russie peut se servir avec fiabilité et qui souvent défendent les intérêts russes dans l’UE plus ou moins ouvertement : Grèce et Chypre

. les « partenaires stratégiques » qui ont des relations étroites avec la Russie, surtout basées sur les intérêts économiques : Allemagne, France, Espagne et Italie

. les « partenaires pragmatiques » pour lesquels les relations bilatérales économiques avec la Russie jouent un rôle très important : Autriche, Belgique, Bulgarie, Finlande, Hongrie, Malte, Luxembourg, Portugal, Slovaquie et Slovénie

. les « partenaires sceptiques » qui montrent des réserves importantes envers la Russie : République Tchèque, Danemark, Estonie, Irlande, Lettonie, Pays-Bas, Suède, Roumanie et Royaume-Uni

. les « nouveaux guerriers froids » qui ont des relations plutôt hostiles avec la Russie : Pologne et Lituanie. [99]

Concernant les questions ouvertes dans les relations de l’UE vis-à-vis de la Russie, il existe cinq catégories de problèmes différents :

. l’évolution des relations énergétiques

. la transformation de l’économie et l’évolution des structures démocratiques en Russie

. l’évolution de la politique européenne de voisinage (PEV) dans la zone périphérique entre l’UE et la Russie et au Caucase

. l’intégration de la Russie dans des organisations internationales

. les questions de sécurité commune et de défense.

Ces catégories de problèmes contiennent à la fois une dimension extérieure et une dimension intérieure. La dimension extérieure englobe toutes les questions qui sont à traiter avec la Russie. La dimension intérieure comprend tous les problèmes et conflits impliquant des pays membres de l’UE et qui proviennent de leurs relations bilatérales avec la Russie. En ce qui concerne la dimension « externe », trois questions se retrouvent au premier plan : l’importance des valeurs européennes dans les relations avec un système politique russe à tendance autocratique, l’implication de la Russie dans des mesures de sécurité et de défense européenne et l’intégration de la Russie dans les structures des organisations internationales comme le G8. D’autre part la dimension « interne » englobe surtout les conflits au sein de l’UE concernant le gazoduc « Nord Stream », la dépendance énergétique croissante de l’UE, l’organisation du marché énergétique de l’UE et son ouverture à des entreprises russes et enfin l’importance des liens transatlantiques.

Résultat intermédiaire :
La partie précédente a montré l’ambivalence dans les relations de l’UE avec la Russie à cause des relations bilatérales tendues de certains États membres avec la Russie. Globalement les relations UE-Russie dépendent fortement des relations bilatérales respectives des États membres de l’UE en raison du système décisionnel au sein de l’UE. Ces relations bilatérales présentent un spectre entre bienveillance et refus envers la Russie. C’est la raison pour laquelle la Russie préfère orienter sa politique vis-à-vis de l’UE plutôt que vers des relations bilatérales avec des pays ouverts aux intérêts russes. Pour le Kremlin, il s’agit en fait de spécialiser chaque relation bilatérale. On constate une hiérarchie des relations, dans laquelle les relations bilatérales se retrouvent au premier rang.

Comme l’ont montré les efforts de la Russie lors de l’élaboration des « feuilles de route » pour la réalisation des « quatre espaces », le partenariat stratégique englobe, du point de vue russe, essentiellement la coopération économique et technique et ne comprend pas vraiment le partage de valeurs communes de l’UE sur la démocratie et l’État de droit.

Les tendances néo-impérialistes de la Russie, la proclamation d’une certaine particularité russe comme « voie spécifique entre Europe et Asie » [100] et l’évolution de la « démocratie souveraine » de Vladimir Poutine renforcent les sentiments de méfiance dans certains pays, qui se livrent à des tentatives d’endiguement de la Russie, du type « guerre froide ». [101]

Toutefois le manque de cohésion de l’UE vis-à-vis de la Russie facilite l’approche bilatérale de la Russie d’une façon « divide et impera » basée surtout sur les intérêts économiques différents des pays membres de l’UE.

2. DEUXIEME PARTIE : VERS UNE OSTPOLITIK EUROPEENNE ?

2.1 Les visages de la nouvelle Ostpolitik allemande

 [102]

« La priorité de l’Ostpolitik de l’Europe et de l’Allemagne est la Russie. (…) Cela ne veut pas dire que nous nous voulions nous cacher derrière l’Europe. Mais cela veut dire que nous nous engageons clairement à exclure tout cavalier seul (Sonderweg) allemand dans nos relations avec la Russie. » Gerhard Schröder, chancelier allemand (2001) [103]

Dans l’histoire, il n’existe presque pas d’exemple de politique allemande couronnée de succès qui n’ait réussi à s’accommoder avec la Russie ou l’Union soviétique.

L’objectif de la politique allemande concernant la Russie depuis l’écroulement de l’Union soviétique a été l’intégration de la Fédération de Russie dans les structures européennes et dans les structures économiques mondiales pour des raisons de sécurité et de stabilité. Pour cela, l’Allemagne a été co-initiatrice de la stratégie commune de l’UE vis-à-vis de la Russie et du concept européen des « quatre espaces ». L’Allemagne a été le premier État membre de l’UE à faciliter l’obtention de visas, depuis janvier 2004, pour la circulation entre l’Allemagne et la Russie. [104]

Dans le domaine de la politique de sécurité, l’Allemagne veut faire progresser la coopération entre l’OTAN et la Russie. [105] C’est la raison pour laquelle elle a activement soutenu dès sa création en 2002 la montée en puissance du conseil OTAN-Russie (COR). [106]

Pendant la présidence allemande de l’UE au premier semestre 2007, le dossier « Russie » comptait parmi les plus importants des projets du gouvernement fédéral. Il proposait la mise en place d’une nouvelle Ostpolitik au sein de l’UE.

Déjà à partir du deuxième semestre 2006, en amont de la présidence allemande du conseil de l’UE, le Ministère des Affaires étrangères publiait les grandes idées qui sous-tendaient le dossier « Russie ». Une nouvelle Ostpolitik avec trois priorités y était définie : une politique européenne de voisinage (PEV) plus un réajustement des relations de l’UE vis-à-vis de la Russie, basée sur la renégociation prévue de l’APC ainsi qu’une stratégie pour l’Asie centrale. [107]

L’Allemagne n’a pas atteint tous ces buts. Le plan de renouvellement de l’APC n‘a pas été réalisé suite au différend bilatéral entre la Russie et la Pologne à propos des restrictions imposées par la Russie sur les importations de viande polonaise.

Mais fidèle à sa ligne politique vis-à-vis de la Russie, l’Allemagne a joué le rôle de médiateur dans le conflit russo-estonien de mai 2007 ; cette action a montré une réelle capacité d’influence dans un cas concret. [108] Par ailleurs, l’Allemagne a joué un rôle important aussi au cours du conflit dans le Caucase en 2008. Déjà au printemps 2008, l’Allemagne a pris l’initiative d’essayer d’apaiser le conflit en Géorgie. Au cours des négociations de la présidence française de l’UE pendant et après la guerre d’août 2008, l’Allemagne a largement contribué à la définition d’une position commune au sein de l’UE, la plus cohérente possible et d’un accord amenant les Russes à cesser les hostilités. [109]

En ce qui concerne l’Ostpolitik actuelle, il existe d’une manière très schématique, pour le gouvernement fédéral allemand, deux « tendances politiques majeures ». Ces deux tendances sont représentées, d’un côté par la chancelière Angela Merkel (Christlich Demokratische Union, CDU), et de l’autre par le ministre fédéral des Affaires étrangères Frank-Walter Steinmeier (Sozialdemokratische Partei Deutschlands, SPD).

Il est vrai que la chancelière allemande attache une importance particulière aux relations germano-russes, mais, contrairement à son prédécesseur Gerhard Schröder, elle poursuit une approche plus équilibrée concernant la Russie : d’un côté elle entretient de bonnes relations personnelles avec le président Medvedev et le premier ministre Poutine, de l’autre elle veut prendre en compte les intérêts et les souhaits des pays d’Europe centrale et orientale. En revanche, le ministre fédéral des Affaires étrangères, ancien membre du gouvernement Schröder, poursuit une approche plus orientée vers la Russie. Il pratique dans l’ensemble une politique intense et sérieuse envers la Russie, en particulier en ce qui concerne les intérêts communs dans les domaines de l’énergie et de la sécurité. En conséquence, une priorité stratégique de la nouvelle Ostpolitik poursuivie par Steinmeier est le principe de « Wandel durch Verflechtung » – qui traduit la recherche d’un changement politique et social par le renforcement d’un partenariat énergétique et sécuritaire fiable. [110] Cette politique s’accompagne nécessairement de mesures dans le domaine de la politique de développement de la société et de la culture. Cet encadrement civil de la politique se perçoit par exemple dans les liens étroits qu’entretiennent les experts russes et allemands dans le cadre du Dialogue de Saint-Pétersbourg.

Le fondement de la nouvelle Ostpolitik allemande est premièrement basé sur l’évolution des relations stratégiques avec la Russie. Ces relations germano-russes s’appuient sur le partenariat transatlantique existant. Elles s’intègrent dans le cadre de la politique extérieure européenne, qu’elles cherchent à dynamiser. Deuxièmement la nouvelle Ostpolitik vise le renforcement de la stabilité dans la zone périphérique entre l’UE la Russie, et troisièmement la promotion des intérêts économiques et énergétiques allemandes dans cette zone. [111]

Les divergences politiques se retrouvent autour de la question des liens transatlantiques et de l’intégration de la Russie. Il s’agit du positionnement de l’Allemagne vis-à-vis des Etats-Unis et de la Russie en fonction du poids plus ou moins grand accordé aux valeurs de démocratie et d’Etat de droit.

Il s’agit donc de décider d’une politique à long terme qui se concentre soit sur la réalisation des valeurs politiques de l’UE en Russie, soit sur la réalisation de projets et d’intérêts communs avec la Russie, en acceptant une certaine particularité de l’Etat russe. Dans le premier cas, l’Allemagne se retrouverait, à cause des idéaux et des valeurs, plus proche des Etats-Unis. Cette position politique pourrait être étiquetée « Atlantiker/atlantiste ». Dans le second cas, les valeurs politiques ne seraient pas exclues des réflexions, mais elles ne joueraient qu’un rôle secondaire. L’Allemagne se retrouverait du fait du poids des décisions politiques pragmatiques (les intérêts d’économie, d’énergie, de sécurité et de stabilité) dans une position plus équilibrée entre la Russie et les Etats-Unis. Cette approche pourrait être étiquetée « Pragmatiker/pragmatique ».

Ces deux positions antagonistes n’empêchent pas que globalement la position allemande vis-à-vis de la Russie et de la périphérie orientale de l’UE reste claire : il s’agit d’une politique qui vise à faire avancer les relations stratégiques avec la Russie et de reconnaître son statut de pôle de puissance et de stabilité majeur dans cette région. On a montré que le gouvernement allemand estime la stabilité sociale et la prospérité économique de la Fédération de Russie primordiales pour la stabilité et sécurité de toute l’Europe (c’est à dire l’UE et sa périphérie orientale).

C’est la raison pour laquelle l’Ostpolitik allemande devra se concentrer nécessairement sur deux champs d’action majeurs : premièrement la transformation de l’économie, de la société et de la politique russes pour faciliter l’intégration de la Russie dans des structures politiques européennes ou au moins pour renforcer l’interdépendance des structures de l’UE avec la Russie ; deuxièmement l’évolution de la PESD qui doit chercher l’intégration de la Russie dans les structures de la PESD elle-même en développant des formats de participation russe ou au moins dans le processus décisionnel de l’OTAN (en utilisant le COR).

2.2 La marge de manœuvre et les champs d’action de l’Ostpolitik allemande dans l’UE

« La politique extérieure commune de l’UE est aussi forte que les pays membres le permettent. » [112]

C’est la conséquence de l’organisation intergouvernementale actuelle de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l’UE selon les traités de Maastricht (1992) et selon ses modifications ultérieures d’Amsterdam (1999) et de Nice (2003). Dans le cas de la PESC, ce sont les gouvernements des pays membres qui dirigent la politique étrangère commune dans le Conseil de l’UE sur la base du consensus. C’est-à-dire que le conseil de l’UE définit la PESC de l’UE suivant les lignes directrices arrêtées par le Conseil européen en se prononçant à l’unanimité. En d’autres termes, chaque pays membre y dispose d’un droit de véto et peut bloquer toutes décisions communes. [113]

C’est exactement ce règlement qui permet à la Pologne de bloquer depuis fin 2007 le renouvellement de l’APC. Cet exemple montre que ce règlement exige un effort diplomatique au sein de l’UE pour convaincre les partenaires et trouver des positions susceptibles de convenir aux pays membres avant les prises de décisions politiques par le conseil de l’UE.

Certes, le poids des voix des membres les plus puissants en termes économiques ou démographiques comme l’Allemagne, la France ou l’Italie reste prépondérant, mais il est cependant nécessaire pour ces Etats de rechercher aussi un consensus au sein de l’UE. [114]

La solidité des relations bilatérales germano-russes constitue à la fois un avantage et un inconvénient. Du point de vue allemand, les relations particulières avec la Russie facilitent la définition d’intérêts communs et le rôle de médiateur que peut jouer l’Allemagne. Du point de vue de certains membres au contraire, l’Allemagne peut être facilement soupçonnée d’être politiquement plus favorable à la Russie qu’à certains de ses partenaires de l’UE.

En Pologne particulièrement l’entente germano-russe entre août 1939 et juin 1941 sur la base du pacte de non agression est encore aujourd’hui source d’une méfiance profonde. [115] Cette accusation est toutefois démentie par les initiatives prises par l’Allemagne au profit de l’Estonie pendant sa présidence de l’UE, ou encore par « sa volonté de créer un consensus européen » [116] lors du sommet de Samara entre la Russie, la Pologne, la République tchèque et les pays baltes en mai 2007. De plus, l’Allemagne a réussi, à tort ou à raison, à faire passer sa mission de présidence européenne et les intérêts de certains pays d’Europe centrale et des pays baltes avant ses intérêts bilatéraux germano-russes. [117] Cela montre que la marge de manœuvre allemande en ce qui concerne son influence sur les relations de l’UE avec la Russie est fortement liée à un consensus à l’intérieur de l’UE. Mais cela montre également qu’à la longue une politique de « provocation et d’envie de revanche des pays de l’Est européen et de la Baltique » [118] serait contre-productive pour l’évolution des relations UE - Russie. C’est pourquoi l’Allemagne serait bien avisée d’accompagner sa politique bilatérale germano-russe et ses efforts au profit des relations UE-Russie par des efforts bilatéraux pour convaincre les pays les plus critiques envers la Russie de dépasser leurs intérêts nationaux à court terme. En ce qui concerne par exemple l’amélioration des relations germano-polonaises qui influencent soit la politique de l’Allemagne au sein de l’UE soit indirectement les relations de l’UE vis-à-vis de la Russie, l’Allemagne est en train de consolider et de développer depuis la réunification de l’Allemagne en 1990 ces relations bilatérales sur les champs d’actions politique, social et culturel. [119]

En même temps, il semble nécessaire d’utiliser le fait d’être en bons termes avec la Russie pour critiquer la politique russe chaque fois que nécessaire, par exemple dans le domaine des droits de l’homme ou de l’Etat de droit.

Ce cadre politique qu’on a développé jusqu’ici représente la marge de manœuvre du gouvernement fédéral allemand pour faire évoluer une Ostpolitik européenne.

L’Allemagne a défini des objectifs possibles pour faire évoluer les relations avec la Fédération de Russie au niveau bilatéral et multilatéral. La politique extérieure actuelle de l’Allemagne est marquée par trois grandes lignes : elle est basée sur les valeurs fondatrices de démocratie et de liberté, elle vise la paix et la stabilité en Europe et repose sur la reconnaissance d’un changement des centres de gravité géopolitiques résultant de la mondialisation de l’espace politique. [120]

Concernant l’Ostpolitik, la conséquence de cette orientation est la volonté de mettre en place dans l’UE une politique commune et cohérente vis-à-vis de la Russie et des voisins de l’Est, au profit de la stabilité et de la prospérité européennes. Concernant la Russie, cet objectif est particulièrement fondé sur une interdépendance politique étroite comme préalable au développement politique de la Russie et au rapprochement des systèmes politiques russes et de l’UE. Dans le même temps, la coopération internationale de l’UE devrait s’intensifier pour permettre à l’UE de s’imposer face à des centres de puissance émergents comme la Chine ou l’Inde, en renforçant et conservant son importance économique et politique.

Fidèle à cette ligne politique, l’Allemagne a soutenu la PEV depuis sa mise en œuvre en 2004. Ce concept politique de l’UE a englobé à la fois les pays de la région méditerranéenne et les pays de la périphérie orientale de l’UE. Le problème de ce concept a été le fait que les circonstances politiques, l’évolution économique et les implications géopolitiques dans ces deux régions sont fondamentalement différentes. D’un point de vue allemand, il était donc nécessaire de revoir ce concept pour prendre en compte ces différences. Pour cette raison, l’Allemagne a proposé la PEV plus pendant sa présidence de l’UE. Le but de ce concept a été de mettre en place une politique adaptée à la situation spécifique des différents pays. Contrairement à la commission de l’UE, les pouvoirs politiques allemands ont voulu séparer la région méditerranéenne de la zone périphérique orientale de l’UE. Entre autres, cette proposition allemande a incité la commission européenne à présenter le 4 décembre 2006 un projet de renforcement de la PEV. [121] Cette initiative d’origine allemande a conduit à la création du partenariat oriental de l’UE en décembre 2008. Ce partenariat signifie la « dimension orientale spécifique relevant de la politique européenne de voisinage (PEV) ». Il est orienté vers les pays d’Europe orientale et du Caucase sud concernés par la politique européenne de voisinage : l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Biélorussie, la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine. Le but essentiel vise l’évolution des relations entre l’UE et chacun de ces pays. L’UE veut soutenir l’évolution sociale et économique dans ces pays, dans un cadre bilatéral ou multilatéral. [122] Avec ce partenariat, l’UE renforce ses ambitions dans cette région, mais elle montre clairement l’importance supérieure des relations stratégiques avec la Russie. Car les relations UE-Russie ne se retrouvent plus intégrées à la PEV, mais le partenariat oriental et les relations stratégiques UE-Russie définissent bien deux niveaux d’ambitions politiques clairement distingués pour l’Europe de l’Est.

Le partenariat oriental et les relations stratégiques avec la Russie au niveau bilatéral et au niveau communautaire constituent le cadre de l’Ostpolitik allemande. En ce qui concerne les relations avec la Russie, au niveau de l’UE comme au niveau bilatéral, les « quatre espaces » avec leurs différentes catégories politiques forment le fondement de la structure de la coopération.

Le ministère des Affaires étrangères allemand a défini cinq grands champs d’action permettant le développement d’une Ostpolitik européenne sur la base des relations de l’Allemagne et de l’UE avec la Russie et vis-à-vis des voisins de l’Est, ces définitions publiques ont été rendus lors d’un discours du ministre des Affaires étrangères en mars 2008. [123] Tous ces champs d’action rentrent parfaitement dans le cadre des domaines politiques dessiné par les quatre espaces communs. Les objets et les buts des champs d’action actuels de l’Ostpolitik allemande sont développés ci-dessous sous l’angle des domaines politiques des quatre espaces :

1. Domaine de l’Économie

Soutenir la transformation et la modernisation de l‘économie russe et du secteur énergétique : le but est de renforcer l’interdépendance économique et de faciliter l’échange des biens avec la Russie. L’Allemagne soutient premièrement la création d’une zone de libre-échange entre l’UE et la Russie et deuxièmement l’adhésion de la Russie à l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Parallèlement, l’Allemagne soutient tous les efforts visant à exiger de la Russie l’application des principes essentiels de la Charte de l’énergie. L’Allemagne défend le principe d’un libre accès à l’infrastructure énergétique russe comme condition de l’accès des acteurs russes au marché énergétique dans l’UE. Finalement, elle coopère dans des projets d’investissement et de transfert de savoir-faire pour « combler l’énorme retard russe dans l’efficience énergétique ». [124]

2. Domaine de la Sécurité intérieure

Transformation et modernisation de la société russe sous l’angle de valeurs communes mais avec des buts réels : il faut renforcer l’intégration et l’interdépendance des systèmes politiques de l’UE et de la Russie sur tous les niveaux sociaux. C’est la raison pour laquelle le renouvellement de l’APC comme cadre juridique adapté aux intérêts actuels est nécessaire. En plus, l’Allemagne entretient une coopération visant à la modernisation de l’infrastructure, de l’éducation, des systèmes de finance, d’administration et de santé.

3. domaine de la Sécurité extérieure

Evolution du système de sécurité et de défense européenne au sens large en faisant participer les Etats-Unis et la Fédération de Russie : pour cela l’Allemagne veut d’un côté intensifier le dialogue au COR et de l’autre soutenir l’idée d’une « PESD plus », intégrant une coopération UE - Russie autour des questions de sécurité et de défense. [125] Parallèlement, l’Allemagne soutient l’adaptation du Traité sur les forces conventionnelles en Europe (FCE) au regard de la situation sécuritaire actuelle comme pilier de la sécurité et de la stabilité en Europe. [126]
Coopération régionale  : il faut négocier avec la Russie dans la zone périphérique orientale de l’UE et au Caucase. Le partenariat oriental, déjà mentionné, fournit le cadre principal. Il s’agit de sauvegarder la stabilité et la paix dans ces régions. De plus, la présence et la coopération dans les pays du Caucase permet d’assurer la diversification des ressources énergétiques. Mais cette présence de l’UE ne doit pas être une concurrence géopolitique pour la Russie. Aussi les « conflits gelés » [127] sans solution dans l’espace postsoviétique jouent leur rôle critique. Il serait donc utile d’élaborer de nouveaux mécanismes de coopération communs avec la Russie notamment sous l’angle de la PESD. L’idéal serait un maintien multilatéral de la paix et des mesures de confiance dans le Caucase du Sud en partenariat avec la Russie.

Eviter de nouvelles frontières : en ce qui concerne l’Ukraine et la Géorgie, l’Allemagne est favorable au gel du processus d’extension de l’OTAN vers l’Est. Il est clair que les expériences d’août 2008 n’ont pas facilité la situation pour les deux candidats potentiels à l’adhésion. Car cette guerre a aussi rendu explicite le danger que représentent des actions politiques unilatérales. Les pouvoirs politiques allemands doutent qu’un rapprochement plus étroit des deux pays concernés constitue une avancée pour la sécurité de l’Europe entière. Derrière cette idée se cache certainement le constat regrettable mais réaliste que de bonnes relations avec la Russie sont aujourd’hui plus importantes et politiquement plus efficaces qu’un rapprochement trop rapide de l’Ukraine ou de la Géorgie. On veut éviter qu’entre l’UE et la Russie se manifestent de nouvelles frontières.
La position de l’Ostpolitik allemande dans l’ensemble des mesures de l’UE vis-à-vis la Fédération de Russie peut être résumée comme suit :

« La politique européenne vis-à-vis de la Russie est d’autant plus fructueuse qu’elle mise sur la cohésion et sur un partenariat étroit et solidaire – au sein de l’UE ainsi qu’avec les États-Unis. L’Allemagne tout particulièrement est appelée à faire office d’intermédiaire dans la recherche d’un consensus au sein de l’UE et avec les États-Unis. En ce sens, les relations germano-russes doivent jouer un rôle-clé, mais cependant jamais un rôle à part. Notre coopération bilatérale doit s’insérer dans la politique russe de l’Europe. » [128]

CONCLUSION

L’Allemagne entretient des relations étroites avec la Russie qui peuvent être qualifiées de « stratégiques ». Si les relations personnelles des chefs d’États sont très proches, elles peuvent être qualifiées de « spéciales », comme c’était le cas entre le chancelier Gerhard Schroeder et le président Vladimir Poutine. De toute façon, l’Allemagne bénéficie d’une grande confiance de la part de la Russie et la Russie trouve (encore) une certaine forme de compréhension auprès des élites politiques allemandes, malgré une méfiance croissante liée au système politique dirigeant à la Poutine.

Ces relations étroites germano-russes constituent une bonne base de départ pour réaliser des projets communs, à la fois dans un cadre bilatéral et dans un cadre européen. L’Allemagne pourrait jouer le rôle de médiateur entre l’UE et la Russie, mais aussi entre les Etats-Unis et la Russie. L’Allemagne a en effet des liens transatlantiques traditionnellement forts.

Du fait de la forte orientation de sa politique étrangère vers les intérêts de l’UE, l’Allemagne essaie d’intégrer les mesures bilatérales concernant la Russie dans le cadre de la politique de l’UE. D’un côté l’Allemagne intensifie les relations germano-russes pour renforcer l’interdépendance, de l’autre, elle contribue à établir une politique commune et cohérente de l’UE à l’égard de la Russie.

En conclusion, l’Allemagne pourrait jouer un rôle moteur dans l’évolution d’une Ostpolitik européenne, comme elle l’a fait avec les initiatives pour la création de l’APC et des « quatre espaces » ainsi que pour le développement du partenariat oriental.

La condition indispensable au succès de cette manœuvre est la volonté des États membres à créer une politique commune. Mais certains États membres n’ayant pas encore réussi à surmonter leurs différends avec la Russie, cette approche reste très limitée. Les approches bilatérales de la Russie restent encore dominantes.

Du point de vue de la Russie, il ne s’agit cependant plus d’une politique style « Rapallo » (alliance avec l’Allemagne en confrontation avec les pays ouest-européens), l’Allemagne étant complètement intégrée dans l’UE. Puisque l’Allemagne joue un rôle majeur au sein du système politique de l’UE, elle pourrait être utilisée comme point d’entrée pour les idées et les souhaits politiques russes.

Manuscrit clos en mars 2009.

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