Antonin Dacos (A. D. ) : Dans quel contexte pour les armées françaises intervient la Loi de Programmation Militaire ?

Axel Nicolas (A. N.) : Cette nouvelle Loi de Programmation Militaire (LPM) 2024-2030 s’inscrit dans un triple-contexte :

. Sur le long-terme, une remontée en puissance de l’appareil militaire français depuis 2018, dans un des seuls pays ayant une planification des dépenses.

. Le retour d’une guerre de haute-intensité sur le continent européen.

. Une augmentation générale des budgets militaires en Europe.

Premier élément, depuis 2018, les armées françaises ont entamé une remontée en puissance, avec le renouvellement de nombreux équipements, et après trois décennies de baisses régulières des budgets militaires. Le Président de la République a demandé à l’été 2022 au gouvernement de présenter une nouvelle LPM pour la période 2024-2030 alors que les armées étaient engagées dans une LPM 2019-2025 qui prévoyait une somme de 295 milliards d’euros. Cette LPM a été respectée jusqu’à sa fin prématurée, ce qui est plutôt inédit. Les augmentations annuelles ont été de 1,7 milliard d’euros en 2019, 2020, 2021 et 2022 puis de trois milliards en 2023. Le budget des armées est ainsi passé de 34,2 milliards d’euros en 2018 à 43 milliards en 2023.

Les LPM sont une particularité française. Elles existent depuis les années 1960 dans la logique du développement de la dissuasion nucléaire. Initialement centrées sur les crédits d’équipements, elles s’étendent dans les années 1970 à l’ensemble des budgets militaires. Les LPM ne remplacent pas le principe d’annualité budgétaire, ce qui amène régulièrement à ce qu’elles ne soient pas respectées. Elles viennent après un exercice de prospection stratégique, appelés « Livre Blanc » ou « Revue stratégique ». La LPM votée en 2018 a été précédée par une « Revue stratégique » en 2017, tandis que le gouvernement a publié une « Revue nationale stratégique » fin 2022.

Cette logique de prospective stratégique allié à la planification est aussi singulière à la France. Il permet aux armées et à l’industrie de défense française de se projeter sur plusieurs années. En effet, les capacités militaires et industrielles sont complexes et nécessitent une anticipation des dépenses, dans un secteur où les équipements restent en service pendant plusieurs décennies.

Deuxième élément : cette nouvelle LPM est une réaction à la tentative russe d’invasion de l’Ukraine, relancée en février 2022. Cette guerre signifie le retour sur le continent européen d’un conflit de haute-intensité entre deux États. La haute intensité était définie ainsi en 2021, par l’État-major des Armées :

« s’exerçant en différents domaines, la confrontation de haute intensité dépasse le strict périmètre des armées et peut nécessiter la mobilisation durable de nombreuses ressources. Un tel affrontement peut générer des pertes humaines, matérielles et immatérielles élevées pour la nation. Sur le plan tactique, la haute intensité est une confrontation très violente et soutenue entre forces, dans tous les champs et milieux, et susceptible d’entraîner une attrition importante. »

Cette hypothèse était déjà imaginée dans le cadre de la LPM précédente, mais plutôt envisagée à horizon 2030 et en Indo-Pacifique. Elle a donc pris de court les décideurs français, même si la commission de la défense de l’Assemblée nationale a publié en février 2022 un rapport d’information à ce sujet.

Enfin, troisième élément, cette LPM s’inscrit dans une augmentation rapide des dépenses de défense dans la quasi-totalité des États européens. En février 2023, selon le think-tank ICDS, 17 pays de l’UE avaient décidé d’augmenter leur budget entre 2022 et 2023, parfois drastiquement comme la Pologne de 2,42% à 4% du PIB ou la Roumanie, de 1,99% à 2,50%. [1]

Sur ce point, il convient de signaler que la France n’a pas à effectuer le même rattrapage que d’autres pays européens. Si elle a souhaité « recueillir les dividendes de la paix » comme d’autres États européens, c’est-à-dire baisser les budgets militaires après la fin de la Guerre froide, elle n’a pas autant baissé que d’autres et a gardé la quasi-totalité de ses capacités militaires et industriels. Si l’on se réfère au pourcentage du PIB (qui est un critère relatif, qui permet de faire des comparaisons mais n’est pas pertinent pour comparer des capacités militaires), la France était à 1,82% du PIB en 2014 et 1,9% en 2022.

A. D. : Quelle était la volonté du gouvernement avec cette LPM ? Dans quelle mesure celle-ci se concrétisait-elle dans les faits ?

A. N. : La nouvelle LPM est une volonté du président de la République. Il l’a annoncée le 13 juillet 2022 pour « mieux assurer notre capacité à faire face à la perspective du retour possible d’un affrontement de haute intensité ». Aux yeux d’Emmanuel Macron, le déclenchement du conflit en Ukraine a exigé une adaptation du modèle d’armée, notamment aux regards des leçons de la guerre (défense sol-air, usage des drones, etc.)

Le montant de 413 milliards d’euros pour la LPM 2024-2030 a été annoncé en janvier 2023 par Emmanuel Macron, à Mont-de-Marsan lors des vœux aux Armées. Cette LPM doit permettre d’atteindre en 2025 les 2% du PIB consacrés à la défense, comme convenu par les États de l’OTAN. Son contenu a été présenté au début du mois d’avril 2023 par le ministre des Armées Sébastien Lecornu.

Concrètement, pour l’argent (le nerf de la guerre !), le gouvernement proposait des “marches budgétaires” de 3,1 milliards en 2024, 3 milliards en 2025, 2026 et 2027 puis 4,3 milliards après l’élection présidentielle de 2027, c’est-à-dire en 2028, 2029 et 2030. L’objectif était d’atteindre les 69 milliards en 2030. Par ailleurs, le gouvernement a décidé d’abonder le budget de la défense d’1,5 milliard supplémentaire en 2023.

Pour autant, la LPM a frustré un certain nombre d’observateurs. Alors qu’un des retours d’expérience de la guerre en Ukraine est l’attrition des matériels et donc le besoin de « masse », le gouvernement a décidé de ne pas augmenter les parcs des équipements pour privilégier la « cohérence » du modèle d’armée et investir dans des domaines où la France est en retard. De même, sur le plan budgétaire, le fait que les augmentations annuelles étaient plus importantes après l’élection présidentielle de 2027 a interrogé, d’autant que l’inflation a été évaluée à 30 milliards environ sur les 413 milliards proposés. Enfin, le Haut Conseil des finances publiques a soulevé un problème autour de 13 milliards de ressources supplémentaires incertaines. 5,9 milliards de ces 13 milliards devaient provenir de cessions immobilières et des revenus du Service de Santé des Armées et 7,4 milliards de la solidarité interministérielle.

A. D. : Comment la discussion s’est-elle déroulée dans cette assemblée historiquement divisée ?

A. N. : Nous proposons de distinguer ici le débat autour du texte et le débat parlementaire stricto sensu.

Le débat autour de la LPM a d’une certaine façon démarré dès le mois de novembre 2022 avec la publication du cadre stratégique qui la préparait, appelé « Revue nationale stratégique ». Cette RNS a été plutôt mal reçue, notamment par la communauté scientifique. Elie Tenenbaum, directeur du Centre des Études de Sécurité de l’IFRI, critiquait un « document dont l’ambition n’est pas claire ».

La publication de la LPM début avril 2023 a également laissé certains parlementaires sceptiques. Le sénateur LR Cédric Perrin a ainsi remarqué qu’il y avait une erreur dans le rapport annexé sur le nombre de drones Patroller. De même, la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale a noté que la défense européenne était peu évoquée dans la proposition.

Il convient d’ajouter que la LPM arrivait directement après le débat de la réforme des retraites, qui a profondément divisé l’Assemblée. Le montant de 413 milliards a pu étonner certains, notamment à la lumière des quelques milliards nécessaires pour retrouver l’équilibre du financement des retraites. Dès la fin mars 2023, le ministre de l’Économie Bruno le Maire et Sébastien Lecornu ont expliqué dans Le Figaro qu’il « serait irresponsable de ne pas réinvestir dans le domaine militaire ». De même, le gouvernement a déminé la LPM, en enlevant par exemple le Service National Universel (SNU) du texte, et le ministre Lecornu s’est plusieurs fois exprimé devant les commissions de la défense en amont des débats.

Pour ce qui est des débats parlementaires stricto sensu, le gouvernement a engagé la procédure accélérée sur le texte dès son dépôt le 4 avril 2023. L’étude a commencé par l’Assemblée nationale, avec des débats au sein de la commission de la défense du 9 au 12 mai 2023 puis en séance publique du 22 mai au 1er juin, avec un vote le 7 juin 2023. La commission de la défense et des affaires étrangères du Sénat a étudié la LPM dans la semaine du 12 juin 2023, puis en séance publique en trois jours avec une adoption le 29 juin. La commission mixte paritaire, composée de 7 sénateurs et de 7 députés, est parvenue avec difficulté à un accord le 10 juillet 2023. Le texte a été définitivement adopté le 13 juillet 2023 par les deux chambres, ce qui répond à l’objectif d’avoir une LPM votée avant le 14 juillet.

Il convient avant tout de souligner la qualité des débats. Ils ont donné lieu en commissions et dans l’hémicycle à des oppositions de fond argumentées. Chacun a joué son rôle :

. Le ministre des Armées Sébastien Lecornu s’est distingué par sa disponibilité. Il a été présent en amont pour présenter sa LPM et pro-actif tout au long des débats. En ce sens, les 408 voix à l’Assemblée nationale en faveur de la LPM sur les 495 exprimés lors du premier vote sont un véritable succès pour lui.

. A l’Assemblée nationale, chaque groupe semblait avoir défini ses buts de guerre, avec des stratégies bien ciblées. Finalement, les députés ont principalement modifié la loi quant au contrôle parlementaire, avec notamment des points d’étapes dans le cadre des grands projets franco-allemands en coopération.

. Au Palais Bourbon, la qualité des débats et l’implication du ministre Lecornu dans l’arène parlementaire ont été saluées par la quasi-totalité des groupes lors des explications de vote.

. Enfin, le Sénat s’est particulièrement distingué par son travail en amont. Trois rapports sur la LPM ont été rendus publics en juin 2023. Les titres de deux de ces rapports ne laissaient aucun doute sur la volonté du Sénat de modifier profondément le texte : « Une LPM qui laisse de nombreux enjeux capacitaires en suspens » ; « Les impensés de la LPM : préparation opérationnelle, disponibilité des équipements et évolutions du soutien ».

Lorsque les débats ont été lancés, le Sénat savait ce qu’il voulait modifier. Le texte a été largement retravaillé par les sénateurs, avec notamment un focus sur les marches budgétaires avant 2027. Le Sénat a ainsi proposé de lisser les annualités budgétaires, pour qu’elles soient de 3,6 milliards d’euros jusqu’en 2027, et non de trois milliards. Le texte changé a été largement adopté, avec 314 voix en faveur sur 331 suffrages exprimés.

Si la qualité du travail parlementaire est là, notamment relativement aux précédents débats à l’Assemblée sur d’autres thèmes, il convient de relativiser par rapport à ce qui pourrait être idéalement attendu. Les familles politiques ont exposé leur différence, mais le temps contraint et les moyens limités empêchent globalement d’aller dans la profondeur de l’ensemble des sujets.

Par ailleurs, s’il est indéniable que cette LPM a eu plus d’attention médiatique que les précédentes, les débats sont restés relativement circonscrits aux commissions de la défense. Les grands médias ont surtout eu un traitement factuel, sans doute reflet de partis politiques qui ne font pas des questions de défense des éléments centraux de leur doctrine.

A. D. : Quels positionnement des différents groupes politiques ont pu être observés ?

A. N. : Trois grandes oppositions peuvent être distinguées :

. Les alliances internationales sont un thème qui dessine un clivage fort, avec un bloc central allant des socialistes et écologistes aux Républicains, qui est en faveur de l’OTAN et d’une défense européenne. De l’autre côté, le Rassemblement national est opposé aux alliances, préférant une défense uniquement nationale, tandis que les Insoumis préfèrent des alliances bilatérales hors de la logique des blocs. Une nuance existe chez les écologistes, qui souhaiteraient qu’une défense européenne remplace à terme l’OTAN.

. La dissuasion nucléaire est une autre ligne de clivage, les écologistes et les communistes en faisant de facto un sujet via des amendements. Ces deux groupes ont ainsi insisté sur l’enjeu d’un désarmement multilatéral. Les écologistes sont ceux s’y opposant sur le principe, le député Julien Bayou critiquant une « orientation stratégique […] dont le coût pèse très lourd dans le budget, sans même parler de son coût éthique et moral. » Les communistes ont été plus mesurés, reconnaissant que la fin de la dissuasion nucléaire ne peut être envisagée sans un désarmement multilatéral.
Sur la dissuasion, les Insoumis ont quant à eux notamment demandé à penser « l’après-dissuasion nucléaire », envisageant que les vecteurs actuels de la dissuasion ne soient plus crédibles et demandant à réfléchir à une dissuasion « non-nucléaire » via des vecteurs conventionnels ou cyber.

. La portée du contrôle parlementaire est un troisième clivage, classiquement entre le gouvernement et sa majorité et les oppositions. La NUPES, notamment, s’est coordonnée sur ce sujet. Cependant, il s’agit aussi d’une démarche plus globale, la commission des finances de l’Assemblée et le Sénat ayant poussé en ce sens.

Il n’est évidemment pas possible de définir de grands blocs monolithiques et les clivages suggérés ici comprennent une part d’arbitraire.

Un élément majeur est notable : aucun groupe politique ne s’est opposé au principe d’augmentation des dépenses de défense. Il y a donc une unanimité quant aux besoins de nos armées.

Plus largement, la stratégie de chaque groupe d’opposition est intéressante à noter. Quelques exemples qui l’illustrent :
. Le RN a continué dans sa logique de « normalisation ». Ils ont poussé sur des thèmes qui leur sont chers, comme la souveraineté nationale via l’opposition aux grands projets en coopération, mais ont finalement voté en faveur de la LPM.

. Les Républicains sortaient d’une séquence sur les retraites où ils étaient apparus divisés. La LPM a pu apparaître comme une occasion d’être une opposition exigeante sur le régalien. Le président du groupe LR Olivier Marleix, qui avait soutenu la réforme des retraites, a saisi dès le mois d’avril 2023 le Conseil constitutionnel sur l’étude d’impact de la LPM qu’il jugeait « insincère ». Il a ainsi souhaité montrer une certaine défiance. En commission de la défense, les LR étaient emmenés par le député Jean-Louis Thiériot, figure reconnue et impliquée qui s’inscrivait dans une logique de co-construction. Le ministre Lecornu l’a qualifié de « quasi-président de groupe par intérim ». Lors des débats à l’Assemblée et au Sénat, les LR ont surtout insisté sur les aspects budgétaires et obtenu des concessions, comme sur les ressources extrabudgétaires à compenser par des crédits si elles devaient manquer. Ils ont voté en faveur de la LPM.

. Les Insoumis ont souhaité apparaître comme le principal opposant et ont publié au mois de mai 2023 un contre-projet de LPM. Un de leur marqueur est de vouloir se projeter sur plusieurs décennies, en poussant pour repenser la dissuasion ou en abordant des thèmes comme les câbles sous-marins. Ils ont voté « Contre », comme les Communistes, dans une opposition de principe argumentée quant au modèle d’armée choisi, que ce soit dans les choix capacitaires ou les alliances.

. Les écologistes ont poursuivi la stratégie de « crédibilisation » entamée lors de l’élection présidentielle. Alors que leur contribution aux débats de défense au sein de l’Assemblée était jusque-là plutôt limitée, les députés Châtelain et Bayou ont mené à leur échelle un travail de réflexion qui a abouti à présenter des lignes de clivage construites et argumentées (défense européenne, désarmement nucléaire multilatéral, approche globale de la défense via la « sécurité humaine »).

Finalement, lors des deux votes dans l’hémicycle à l’Assemblée nationale, RN, LR, Horizons, MODEM, Renaissance et LIOT ont voté le texte. Les socialistes et les écologistes se sont abstenus, tandis que les communistes et les Insoumis ont voté contre.

Le Sénat a quant à lui beaucoup modifié le texte et l’ensemble des groupes l’a voté lors des deux votes, à l’exception de l’abstention des écologistes et du vote contre des communistes.

A. D. : Quel regard portez-vous sur le texte sorti de la discussion parlementaire ?

A. N. : Le texte est sorti grandi de la discussion parlementaire. Sur la méthode, le gouvernement et les députés ont chacun montré qu’ils étaient capables de débattre et de s’opposer de façon entendable. Sur le fond, le Sénat s’est tout particulièrement distingué par la qualité de son travail transpartisan.

La CMP a été l’occasion d’un véritable rapport de force entre le législatif et l’exécutif, notamment sur l’enjeu des marches budgétaires. Le Sénat tenait particulièrement à les lisser sur l’ensemble de la période 2024-2030 pour obtenir plus avant 2027. La CMP a même été repoussée de plusieurs jours tant les arbitrages semblaient difficiles. Finalement, elle a été conclusive le 10 juillet 2023. Sur le plan budgétaire, le Parlement a obtenu que 2,3 milliards d’euros qui devaient être dépensés après 2027 le soient avant.

Au-delà du budget, il y a également des avancées notables pour le contrôle parlementaire. La demande d’une délégation parlementaire en charge d’évaluer la politique de contrôle des exportations s’est transformée en commission d’évaluation de la politique d’exportation d’armements. Si c’est une dilution de la demande initiale, il offre la possibilité d’un contrôle politique. De même, en 2021, l’Assemblée nationale s’était distinguée en mettant à l’agenda politique la question des difficultés du financement bancaire des entreprises. Après deux années sans trouver des réponses concrètes, la CMP a obtenu d’orienter une partie du livret A vers le financement des PME de défense.

Il convient d’ajouter qu’après l’adoption du texte, les députés insoumis ont décidé de saisir le Conseil Constitutionnel. Le député LFI Bastien Lachaud considère qu’il y a eu une iniquité procédurale entraînant une insincérité du débat car certains de ses amendements ont été jugé irrecevables à l’Assemblée, alors que des amendements similaires au Sénat auraient été acceptés.

En conclusion :
. Cette séquence de la LPM marque un progrès dans l’appropriation des sujets de défense par les partis politiques.
. Elle a démontré que le Parlement avait la capacité de mener un rapport de force avec le gouvernement s’il s’en donnait les moyens.
. Le gouvernement a prouvé qu’il pouvait faire des compromis avec le Parlement.
Pour reprendre un terme de la défense, l’adoption de cette LPM est sans doute une preuve de la capacité de résilience des institutions de la Vème République, si chacun y met du sien.

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