Paris : Lignes de Repères, février 2008, 261 p. Note de l’éditeur : Les analyses et commentaires figurant dans cet ouvrage ne revêtent aucun caractère officiel et n’engagent que leur auteur.

Dix-huitième clé : le mode de décision au sein du Conseil, la majorité qualifiée

A/ La problématique

Cette clé aborde une matière particulièrement sensible, celle de la définition de la majorité qualifiée, c’est à dire des règles de vote au sein du Conseil des ministres. Elle fut débattue de façon passionnée entre experts et responsables politiques tant durant la Convention que durant les deux CIG, celle de 2004 comme celle de 2007.

Pourquoi tant de passion de la part du personnel politique (le grand public est beaucoup moins mobilisé) au cours de la rédaction du traité de Lisbonne ? Pour le comprendre, il convient de rappeler que :

. la définition de la majorité qualifiée est au cœur des rapports de pouvoir entre Etats membres. Le système européen se différencie de celui de toute organisation internationale par le fait que tout Etat membre, aussi puissant soit-il, peut être mis en minorité lors d’un vote au sein du Conseil et ainsi être contraint d’appliquer et de respecter une législation européenne qu’il n’aura pas approuvée. Ainsi la France a voté contre la reconduction du système de l’heure d’été. Elle est cependant tenue de l’appliquer. En ce sens, l’Union européenne peut être qualifiée d’organisation supranationale. On comprend alors mieux que le champ de la majorité qualifiée (les domaines ou les secteurs pour lesquels le vote à la majorité qualifiée s’applique) et les modalités de la prise de décision (le comment vote-t-on) revêtent une importance déterminante. Cette majorité est dite « qualifiée » parce qu’il est apparu depuis l’origine que pour être acceptée et légitime une décision européenne prise au sein du Conseil devait recueillir un soutien allant au delà de la majorité simple (50% des votes plus un).

. lorsque l’Europe des Six a été créée dans les années 50, les traités comportaient une grille de vote qui accordait 10 voix aux trois grands (Allemagne, France, Italie), cinq aux deux moyens (Belgique, Pays-Bas) et deux au plus petit, le Luxembourg. Le seuil nécessaire pour atteindre la majorité qualifiée était fixé aux alentours de 70% des votes. Cette première grille n’était que partiellement assise sur la démographie (le rapport entre la population allemande et luxembourgeoise étant de l’ordre de 1 à 170 et non de 1 à 5). La volonté des fondateurs était de privilégier les Etats les moins peuplés. De plus, la première mise en commun concernait le charbon et l’acier, secteur dans lequel la production luxembourgeoise était proportionnellement nettement plus importante que celle de sa population. Enfin, parmi les Six, un équilibre existait entre petits et grands pays, avec trois grands et trois moins peuplés.

. au fur et à mesure des élargissements de l’Union, le même barème a été conservé et adapté au prorata. Or l’équilibre initial a progressivement été rompu entre grands et petits pour parvenir à la situation actuelle à 27 : les 6 Etats les plus peuplés (Allemagne, France, Royaume-Uni, Italie, Espagne, Pologne) représentent 70% de la population, huit autres (Pays-bas, Grèce, Portugal, Belgique, République tchèque, Hongrie, Suède, Autriche) 19%, enfin les onze derniers (Slovaquie, Danemark, Finlande, Irlande, Lituanie, Lettonie, Slovénie, Estonie, Chypre, Luxembourg, Malte) ne représentent que 7% du total. La sur-représentation des moins peuplés est devenue de moins en moins justifiable. A compter des années 90, les Etats les plus peuplés n’ont alors cessé de réclamer une « repondération », c’est à dire une meilleure prise en compte du facteur démographique dans le calcul de la prise de décision à la majorité qualifiée ;

. l’ampleur de cette repondération fut un des objets des négociations de Nice. En échange, les Etats les plus peuplés ont notamment accepté de renoncer à « leur » second Commissaire (cf. clé 14 de cet ouvrage). Toutefois, le résultat acquis à Nice, fruit d’un compromis atteint après plusieurs nuits de négociations, s’est révélé particulièrement complexe : il organise trois conditions pour que la majorité qualifiée soit réunie au sein du Conseil des ministres :

. la majorité simple des États, c’est-à-dire, dans une Europe à 27, 14 États membres sur 27 ;

. la majorité qualifiée des voix, fixée à 72 % du total, selon une nouvelle grille de pondération, soit 255 voix sur 345 dans une Europe à 27. Cette grille accorde par exemple 29 voix aux quatre plus grands États, 27 à la Pologne et à l’Espagne (alors que leur population est inférieure de 50 % à celle de l’Allemagne), 13 aux Pays-Bas, 12 à la Belgique et 4 aux États les moins peuplés, Luxembourg, Slovénie, Malte. L’écart entre la France et le Luxembourg passe de 1 à 5 dans l’ancien système, à 1 à 7,25 dans celui de Nice. Une repondération limitée en faveur des plus peuplés a donc bien eu lieu. Il est à noter enfin que la France avait fait du maintien de sa parité avec l’Allemagne l’un des éléments essentiels de sa position de négociation à Nice. Elle avait obtenu gain de cause ;

. un « filet démographique » a été instauré, à la demande de l’Allemagne, qui permet à tout État de vérifier que la majorité qualifiée ainsi réunie représente au moins 62 % de la population de l’Union. Dans la pratique ce filet n’a statistiquement guère d’effets car rares sont les cas où la majorité serait atteinte avec le calcul selon la grille des votes sans qu’elle atteigne par ailleurs le seuil de 62% de la population. Néanmoins, pour la première fois, le critère démographique était introduit en tant que tel dans le calcul de la majorité qualifiée.

Chacun constatera que ce système de Nice qui prend en compte trois facteurs (le nombre des États, leur pondération selon une grille à première vue ésotérique et un critère démographique) est complexe et difficilement compréhensible pour les citoyens comme pour les praticiens des affaires européennes. Il est extrêmement difficile de connaître avec précision, sans avoir procédé préalablement à de fastidieux calculs, l’existence d’une majorité qualifiée.

Enfin, en terme statistique, le système de Nice limite la capacité de décision de l’Union : sur le nombre total des combinaisons possibles de répartition des votes entre Etats membres, seuls 2% d’entre elles permettent l’adoption du texte. La prise de décision par le Conseil est donc statistiquement difficile.

La question de la pondération des votes ne figurait pas explicitement dans le mandat de Laeken. Elle aurait donc pu ne pas être abordée. La Convention, suivant en ce sens son Président et en accord avec les suggestions de la Commission, a cependant estimé qu’une simplification et une révision du mécanisme de vote était indispensable afin de le rendre plus lisible et plus efficace par une élévation du nombre de combinaisons permettant l’adoption d’un texte.

La Convention avait proposé de retenir un système objectif et simple : toute loi européenne serait adoptée si elle recueillait le soutien de la majorité des États, représentant 3/5ème, c’est-à-dire 60 %, de la population. Le seuil était nettement abaissé par rapport à la situation actuelle et la prise de décision facilitée puisque le nombre de coalitions autorisant la prise de décision passait de 2% à 21%.

Comme on le sait, cette proposition de la Convention s’est heurtée à une farouche opposition de l’Espagne et de la Pologne au cours de la CIG 2004. Ces deux Etats étaient en effet particulièrement avantagés dans le système établi à Nice, puisque avec une population inférieure de moitié à celle de l’Allemagne (40 millions contre 82) ou d’un tiers par rapport aux trois autres « Grands » (France, Italie, Grande-Bretagne), ils bénéficiaient d’un nombre de voix quasi-équivalent (27 contre 29). Sortis victorieux de Nice, ils n’entendaient pas que leur avantage leur échappe. En Pologne, la polémique sur le thème a pris un tour particulièrement polémique, les partis de droite allant jusqu’à proclamer « Nice ou la mort ».

La question du calcul de la majorité qualifiée fut à l’origine de l’échec du Conseil européen de Bruxelles en décembre 2003. Il fallut le départ de M. Aznar en mars 2004 en Espagne pour que Madrid se rallie au principe de l’abandon du système de Nice, entraînant dans son sillage Varsovie.

Le débat rebondit à nouveau lors de la CIG 2007, à l’initiative des deux frères Kaczynski, l’un devenu Président de la République, l’autre Premier ministre, parvenus entre temps au pouvoir à Varsovie et opposés à l’abandon de Nice. Le sujet du calcul de la majorité qualifiée occupa donc, on l’a vu, l’essentiel des discussions lors du Conseil européen de juin 2007 puis à nouveau, sur un mode moins difficile cette fois, celui d’octobre 2007 qui aboutit au compromis final.

Les dispositions du traité de Lisbonne sont donc issues des trois moments de négociation du processus de réforme institutionnelle : Convention, CIG 2004 et CIG 2007.

B/ Ce qui change avec le traité de Lisbonne

Nouvelle définition de la majorité qualifiée

Ni la CIG 2004, ni celle de 2007 n’est revenue sur le principe de fonder dorénavant le calcul de la majorité qualifiée sur un double critère, nombre d’Etat et poids démographique. On y retrouve une fois encore la double légitimité de l’Union, Union d’Etats et de citoyens. En revanche, l’équilibre entre ces deux facteurs a été revu. L’accord élaboré s’est fait sur la base d’un report dans le temps de l’entrée en vigueur du dispositif, d’un relèvement des seuils et d’une plus grande complexité du système :

. la nouvelle définition de la majorité qualifiée entrera en vigueur en novembre 2014 en même temps que la prochaine législature du Parlement européen (cf. clé 13 de cet ouvrage). Jusque là, le système de Nice continuera à s’appliquer. Avec la composition de la Commission, c’est un des deux cas pour lesquels le traité de Lisbonne repousse de quelques années l’entrée en vigueur d’une disposition. L’ensemble des autres dispositions s’appliquant dès l’entrée en vigueur, c’est à dire, si les procédures de ratification sont conduites à terme avec succès, en janvier 2009.

. Toutefois, dans le cas de la majorité qualifiée, et afin de faire fléchir les Polonais, le système a été rendu encore plus complexe :

. d’une part, tout Etat membre pourra entre novembre 2014 et mars 2017 demander que le vote intervienne selon les règles de Nice et non selon les nouvelles qui seront alors en vigueur. Comme celles de Nice sont plus protectrices des intérêts de certains Etats membres et qu’aucune condition n’est mise à cette invocation, il est probable que la tentation sera grande d’y recourir ;

. d’autre part, le traité de Lisbonne exhume et remet au goût du jour un mécanisme compliqué qui fut en vigueur de 1995 à 2004. Introduit alors à la demande de l’Espagne et dit « compromis de Ioannina », du nom de l’île grecque dans laquelle il avait été élaboré, ce dispositif permet à un certain nombre d’Etats qui s’opposent à un texte et franchissent un certain seuil significatif tout en étant insuffisant pour bloquer la décision, de repousser le passage au vote.

Dans le cas d’espèce, ce mécanisme ne figure pas le traité de Lisbonne lui-même mais dans une décision du Conseil qui entrera en vigueur en même temps que le traité. Cette décision, reprise dans une déclaration annexée au traité, introduit un double dispositif. De 2014 à 2017, si des Etats membres représentant les trois-quarts de la population ou du nombre d’Etats membres nécessaires pour constituer une minorité de blocage, le Conseil « en délibère en vue d’apporter une solution satisfaisante ». Ce niveau de déclenchement est abaissé à compter de 2017 (pour compenser l’entrée en vigueur définitive du nouveau mécanisme de vote) à au moins 55% de la population et du nombre d’Etat membre. Malgré les efforts des Polonais, ce délai supplémentaire accordé à la discussion n’est pas précisé. Dans la pratique, et comme dans le cas de l’application du mécanisme de Ioannina original, rien dans les textes n’empêche que le compromis soit invoqué le matin d’un Conseil et que le vote ait lieu dans la soirée du même jour. Le processus de décision de l’Union ne devrait pas en être nécessairement ralenti.

. pour qu’un texte soit adopté à la majorité qualifiée, il doit recueillir le soutien d’au moins 55% des Etats membres représentant au moins 65% de la population.

De plus, toute minorité de blocage doit être composée d’au moins quatre Etats. Ainsi une dizaine de coalitions possibles (par exemple Allemagne, France, Royaume-Uni ou Allemagne, Royaume-Uni, Pologne) bien que réunissant plus de 35% de la population totale ne pourront empêcher l’adoption d’un texte car elles ne comportent pas le nombre minimum d’Etat requis. Les rédacteurs du traité de Lisbonne ont ainsi voulu inciter les Etats les plus peuplés et les plus influents à rechercher le soutien d’au moins un autre Etat pour exercer leur pouvoir de blocage. Ils entendaient se prémunir contre un « directoire des plus grands ».

Deux remarques complémentaires s’imposent :

. avec le traité de Lisbonne, le vote à la majorité qualifiée devient le mode de décision ordinaire au sein du Conseil. Lorsque le traité ne précise pas le mode de vote, c’est le recours au vote à la majorité qualifiée qui s’applique. Associé à la codécision avec le Parlement européen, c’est le mode ordinaire pour l’adoption des directives ou règlements européens. Le recours à l’unanimité n’est donc considéré que comme dérogatoire et, implicitement, appelé à disparaître. Tel est d’ailleurs l’objet des diverses « clauses passerelles » qui permettent le passage de l’unanimité à la majorité qualifiée (cf. clé 8 de cet ouvrage).

. lorsqu’une décision à la majorité qualifiée n’est pas adoptée sur la base d’une proposition de la Commission, le traité simplifié prévoit, dans l’esprit d’une disposition déjà existante, une majorité qualifiée renforcée qui implique que pour être adopté un texte recueille le soutien de 72% des Etats membres représentant 65% de la population. Cette disposition a pour justification intellectuelle que la Commission étant garante de l’intérêt général, lorsqu’une décision est prise sans proposition de sa part, par exemple dans les cas résiduels où les États membres disposent d’un droit d’initiative comme dans le domaine du droit pénal, l’intérêt général européen est moins assuré et qu’il convient donc que le soutien dont la mesure bénéficie soit plus large qu’à l’ordinaire.

Ainsi lorsque les chefs d’Etat et de gouvernement voteront à la majorité qualifiée pour désigner le futur Président du Conseil européen, ils ne le feront pas sur la base d’une proposition de la Commission. Le candidat retenu devra recueillir le soutien de 72% des Etats membres représentant 65% de la population. Dans ce cas précis, le critère du nombre d’Etats l’emporte en importance sur celui de la population car rares sont les situations où un vote positif de 72% des Etats (soit 20 sur 27 dans une Union à 27) ne parvient pas à réunir 65% de la population totale.

Perspectives

Quels sont les effets de cette nouvelle définition de la majorité qualifiée ? Le nouveau système de vote modifie l’équilibre des pouvoirs au sein de l’Union :

. d’une part, en faveur de la facilitation de la prise de décision dans son ensemble. La nouvelle définition de la majorité qualifiée favorise considérablement la prise de décision au sein du Conseil. Ainsi le nombre de coalitions gagnantes passe de 2,1 % dans le système de Nice à 12,8 % soit une augmentation sans précédent. Lorsque le Conseil aura à voter, c’est à dire dans la très grande majorité des cas, puisque le traité simplifié élargit par ailleurs le champ de la majorité qualifiée (cf. clé 20 de cet ouvrage), il sera plus facile de trouver une majorité qualifiée en faveur du texte proposé.

Indirectement, cette facilitation dans la prise de décision modifie l’équilibre des pouvoirs entre institutions au profit de la Commission et au détriment du Conseil, c’est à dire des Etats membres. En effet, une proposition présentée par la Commission aura moins de chance que dans le système de Nice d’être bloquée par une coalition contraire au sein du Conseil. En d’autres termes, il sera plus difficile que dans la situation actuelle de bloquer une proposition faite par la Commission. Les pouvoirs de cette dernière s’en trouveront renforcés.

. d’autre part, en faveur des Etats les plus peuplés. Les statisticiens ont développé un indice, dit de Banzhaf, issu de la théorie des jeux. Cet indice permet de mesurer le nombre de cas dans lesquels un « joueur pivot » (en l’espèce un des 27 Etats membres) en passant d’un vote négatif à un vote positif permet à une coalition donnée de devenir majoritaire. Pour la France, cet indice se situe à 7,8 dans le système de Nice ; il passe à 9,0 selon le traité de Lisbonne (sur base des estimations de population en 2010). Le Royaume-Uni est à 8,7, l’Italie à 8,5. Le mouvement est encore plus significatif pour l’Allemagne qui progresse de 7,8 à 11,7. Il explique l’attachement viscéral des Allemands, tout au long des négociations, à la double majorité au point qu’on a pu dire qu’il s’agissait pour eux de la disposition la plus importante du projet de réforme.

A l’inverse, l’indice de Banzhaf de l’Espagne décroît de 7,4 à 6,5 (celui de la Pologne, légèrement moins peuplée de 7,4 à 5,7). Avec cet éclairage statistique, les objections de ces deux pays se comprennent mieux.

A noter enfin que la parité entre les quatre plus Etats les plus peuplés, et notamment entre la France et l’Allemagne, est abolie au profit de l’Allemagne. C’est une conséquence logique de la prise en compte du poids de chacun. Cette rupture dans la parité représente néanmoins une concession importante de la France qui avait fait de son maintien un enjeu majeur des négociations de Nice.

Les plus petits pays, ceux dont la population est comprise entre 0,4 million et 5 millions voient aussi leur poids relatif légèrement confortés par rapport à Nice. Si les grands bénéficient du critère de population, les plus petits tirent avantage de celui fondé sur le nombre d’Etats membres.

Le renforcement du poids des Etats les plus peuplés était l’objectif que ces Etats recherchaient depuis une quinzaine d’années, c’est à dire depuis que les élargissements successifs avaient mis à mal l’équilibre d’origine (3 grands, 3 moyens ou petits) et conduit au déséquilibre actuel (6 grands, 21 moyens ou petits).

Depuis, cette querelle envenimait les relations entre Etats membres et introduisait entre eux une fracture qui n’avait jamais existé auparavant. Le traité de Lisbonne y met un terme en accordant à chacun sa juste place. C’est un de ses grands mérites.

Deux bémols doivent être apportés à ce jugement positif :

. d’une part le nouveau système laisse ouverte la question des modalités de prise en compte des populations. Il est pour le moins paradoxal qu’alors que le dispositif repose maintenant largement sur les populations, celles-ci ne fassent pas l’objet d’une définition précise. Or les interprétations peuvent varier selon que l’on prend en compte les citoyens (y compris ceux qui résident en dehors de l’Etat membre), ou la population (c’est à dire l’ensemble des habitants qu’elles aient la nationalité de l’Etat membre ou non, qu’elles y résident de façon légale ou non). Ces questions ne sont pas mineures et pourraient donner lieu à des débats difficiles tant le sujet est sensible comme l’a déjà montré la répartition des sièges au Parlement européen, où l’Italie a contesté la non prise en compte de ses ressortissants vivant à l’étranger.

. si un des avantages du nouveau système de vote est de permettre des élargissements successifs sans avoir à renégocier le poids de chacun, le nouveau dispositif est clairement incompatible avec une adhésion de la Turquie. En effet, ce pays, dernier arrivé, se verrait aussitôt bénéficier du plus grand nombre de voix et de l’influence la plus grande lors des votes au sein du Conseil. Paradoxalement, le nouveau dispositif devrait entrer en vigueur au moment même (2014 ou 2017) où les plus optimistes envisagent que la Turquie sera en mesure d’adhérer à l’UE. On peut en tirer une double interprétation : soit, la Turquie entre et alors le nouveau dispositif sera nécessairement revu (avant même ou au moment même où il devrait justement entrer en vigueur !), soit, et c’est le plus probable, les rédacteurs du traité de Lisbonne ne se sont pas placés dans la perspective d’une entrée de la Turquie dans l’UE et n’envisagent donc pas sérieusement son adhésion (cf. clé 9 de cet ouvrage).

C/ Les textes

Article 16 TUE (extraits)

3. Le Conseil statue à la majorité qualifiée, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement.

4. A partir du 1er novembre 2014, la majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 55% des membres du Conseil, comprenant au moins quinze d’entre eux et représentant des États membres réunissant au moins 65% de la population de l’Union. Une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée acquise. Les autres modalités régissant le vote à la majorité qualifiée sont fixées à l’article 238, paragraphe 2 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

5. Les dispositions transitoires relatives à la définition de la majorité qualifiée qui sont applicables jusqu’au 31 octobre 2014, ainsi que celles qui seront applicables entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017, sont fixées par le protocole sur les dispositions transitoires.

Déclaration annexée à l’acte final du traité de Lisbonne ad article 9 C, paragraphe 4, du traité sur l’Union européenne et article 205, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (extraits)

Section 1

Dispositions applicables entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017

Article premier

Entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017, si des membres du Conseil, représentant :

a) au moins trois-quarts de la population, ou

b) au moins trois-quarts du nombre des États membres, nécessaires pour constituer une minorité de blocage résultant de l’application des articles 9 C, paragraphe 4, premier alinéa, du traité sur l’Union européenne ou 205, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, indiquent leur opposition à l’adoption d’un acte par le Conseil à la majorité qualifiée, le Conseil en délibère.

Article 2

Le Conseil, au cours de cette délibération, fait tout ce qui est en son pouvoir pour aboutir, dans un délai raisonnable et sans porter préjudice aux limites obligatoires de temps fixées par le droit de l’Union, à une solution satisfaisante pour répondre aux préoccupations soulevées par les membres du Conseil visés à l’article 1er.

Article 3

À cette fin, le président du Conseil, avec l’assistance de la Commission et dans le respect du règlement intérieur du Conseil, déploie toute initiative nécessaire pour faciliter la réalisation d’une plus large base d’accord au sein du Conseil. Les membres du Conseil lui apportent leur concours.

Section 2

Dispositions applicables à partir du 1er avril 2017

Article 4

À partir du 1er avril 2017, si des membres du Conseil, représentant :

a) au moins 55 % de la population, ou

b) au moins 55 % du nombre des États membres, nécessaires pour constituer une minorité de blocage résultant de l’application des articles 9 C, paragraphe 4, premier alinéa, du traité sur l’Union européenne ou 205, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, indiquent leur opposition à l’adoption d’un acte par le Conseil à la majorité qualifiée, le Conseil en délibère.

Article 5

Le Conseil, au cours de cette délibération, fait tout ce qui est en son pouvoir pour aboutir, dans un délai raisonnable et sans porter préjudice aux limites obligatoires de temps fixées par le droit de l’Union, à une solution satisfaisante pour répondre aux préoccupations soulevées par les membres du Conseil visés à l’article 4.

Article 6

À cette fin, le président du Conseil, avec l’assistance de la Commission et dans le respect du règlement intérieur du Conseil, déploie toute initiative nécessaire pour faciliter la réalisation d’une plus large base d’accord au sein du Conseil. Les membres du Conseil lui apportent leur concours.

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Présentation de l’ouvrage

Signé en décembre 2007 par les dirigeants européens, le "traité simplifié", dit traité de Lisbonne, doit entrer en vigueur le 1er janvier 2009, après ratification par les 27 pays de l’Union européenne. La France l’a ratifié par voie parlementaire le 14 février 2008.

Après les échecs des référendums français et néerlandais en 2005, le traité de Lisbonne, qui modifie les traités européens précédents sans les remplacer, vise enfin à doter l’Union européenne d’institutions stables et rénovées.

Quelle est la genèse de ce traité ? Quel est son degré de parenté avec le projet de Constitution européenne rejeté en 2005 ? Quels sont les progrès apportés aux institutions européennes ? Quelle vision prospective peut-on avoir de son application dans les prochaines années ? Outil pour mieux comprendre ce nouveau traité, l’ouvrage s’organise en 27 clés ; chaque clé résume la problématique, identifie les nouveautés et cite les principaux textes.

Le site des éditions Lignes de repères

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3. Présentation d’Etienne de Poncins

Etienne de Poncins, diplomate français, est un spécialiste reconnu des questions européennes. Il a notamment publié "Vers une Constitution européenne" (10/18) et "La Constitution européenne en 25 clés" (Lignes de repères).