LES ÉTATS signataires du traité de Maastricht (1992) se sont déclarés « Résolus à établir une citoyenneté commune aux ressortissants de leurs pays » (Traité de l’Union européenne, préambule). Celle-ci prend forme de diverses manières, notamment à travers le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales ou européennes ou bien encore la protection diplomatique et consulaire.

Comment ça marche ?

Globalement, la construction européenne a probablement élargi la citoyenneté des ressortissants des Etats membres de l’Union européenne (UE). Il existe cependant au moins un domaine où le mode de production de l’UE fragilise jusqu’à ce jour (NDLR : publication initiale 2003) la citoyenneté : le lobbying. C’est à dire la représentation d’au moins 3 000 groupes d’intérêts les plus variés auprès des institutions communautaires, à travers plus de 10 000 lobbyistes. Le plus souvent en amont, leur travail d’influence pèse sur l’élaboration des décisions et des textes communautaires destinés à la transcription en droit national. Leurs cibles sont les groupes d’experts, les fonctionnaires de la Commission européenne, les divers comités consultatifs, les groupes politiques et les commissions du Parlement européen, mais aussi les diplomates des pays membres. Les méthodes sont variées : préparation de rapports et d’études rédigées dans le sens le plus favorable à leur commanditaire, invitations dans des lieux propices à créer un lien… mais aussi achat de documents de travail de la Commission, vente de service contre un pourcentage élevé des montants qui seront attribués à une région ou pour un appel d’offre…

Un exercice encore très flou

Le traité de Rome instituant la Communauté Economique Européenne date de 1957, mais le développement du lobbying à Bruxelles s’affirme à partir de 1973, avec l’entrée du Royaume-Uni. En effet, les pays anglo-saxons connaissent et pratiquent depuis longtemps ces techniques. Ce qui leur donne une longueur d’avance et majore l’efficacité de leurs actions. Peu à peu, les autres pays membres ont découvert et mis en œuvre à leur manière le lobbying, mais seulement deux pays membres se sont souciés d’encadrer cette pratique : l’Allemagne et le Danemark. A l’échelle de l’UE, les moyens de contrôler l’argent public et le lobbying restent généralement virtuels et notoirement insuffisants.

Pourtant, le développement du lobbying dans les institutions communautaires pose trois questions clés au regard de la citoyenneté européenne.

Des « citoyens de seconde zone » ?

Premièrement : les nombreux ressortissants de l’UE qui ignorent les manifestations concrètes du lobbying et n’ont de toute manière pas les moyens financiers de s’offrir les services d’un cabinet de lobbying ne sont-ils pas des « citoyens de seconde zone » ? Si un riche groupe d’intérêts peut peser en amont sur une décision à son avantage, cela ne se fait-il pas par défaut au détriment du citoyen lambda ? Or celui-ci a des raisons de penser que les institutions communautaires considèrent avant tout l’intérêt général.

La même question se pose en fonction de l’origine nationale du citoyen considéré. Le ressortissant d’un pays de culture anglo-saxonne ou ayant pris rapidement conscience de ce nouveau moyen d’influence n’est-il pas globalement en meilleure posture que le ressortissant d’un pays lent à comprendre les nouvelles règles du jeu ? Pour ne prendre qu’un exemple, au hasard, les Français sont arrivés tardivement et de manière anarchique sur ce terrain [1]. Enfin, certains courants transnationaux semblent particulièrement actifs : un méli-mélo ex-post-néo communiste et « altermondialiste » utilise ces moyens pour pénétrer et occuper des niches de pouvoir dans la perspective d’une communautarisation des relations internationales.

La porte ouverte aux influences étrangères à l’UE

Deuxièmement, le lobbying ne constitue-t-il pas une porte grande ouverte à l’influence des pays étrangers à l’UE sur le processus communautaire ? Les groupes de pression états-uniens et japonais ne sont pas idiots ; ils développent une activité non négligeable dans les institutions européennes. Concurrents commerciaux des Quinze et bientôt peut-être des Vingt sept, ils collectent de l’information stratégique. Ils peuvent peser sur les décisions ou les non-décisions communautaires, y compris dans des domaines sensibles.

P. Verluise, 2022 : Si depuis la publication initiale de cet article voici 19 ans le Parlement européen n’a pas été capable d’empêcher les dérives du lobbying... cela n’a pas été perdu pour tout le monde.

Ainsi, la firme américaine de lobbying Burson Marsteller est associée à Bruxelles au cabinet de relations publiques BSK. Son cahier des charges comporte la stratégie et la gestion de campagnes complètes sur des thèmes d’intérêt public, la mobilisation sur le terrain, la publicité de soutien, les relations avec les médias, le dialogue avec les ONG et des campagnes par l’Internet. Activités qui appartiennent pleinement au domaine de l’influence. (NDLR : En 2022 c’est le tour du Qatar)

Sauf à pécher par naïveté…

Troisièmement, le manque d’encadrement du lobbying dans les institutions européennes ne favorise-t-il pas les intérêts des milieux criminels ? Sauf à pécher par naïveté, on voit mal ce qui empêche les réseaux hors la loi de profiter de cet instrument pour collecter de l’information, prendre des contacts et tirer partie des opportunités. Quand on sait que la fraude approche 15 % du budget communautaire, il semble judicieux d’intégrer ce paramètre à une réflexion plus générale. La criminalité économique remet en cause la substance des politiques décidées par les nations européennes. Alors que l’Union européenne doit relever le défi – notamment budgétaire – du nouvel élargissement, la fraude est une atteinte à la barrière commerciale de l’Europe, aux politiques européennes d’aide au développement, à la politique agricole commune et aux politiques régionales et sociales de l’Europe. Sur un terrain plus politique, tous les experts savent que criminalité et démocratie ne font pas bon ménage, ne serait-ce que par le biais de la corruption. Si les Quinze n’en sont pas exempts, la plupart des prochains membres de l’UE partagent de solides héritages en la matière.

Combler le « déficit démocratique » de la construction communautaire, ne serait-ce pas aussi se donner les moyens d’encadrer réellement - et non plus de manière virtuelle - le lobbying dans les institutions de l’Union européenne ?

Copyright 3 novembre 2003-Verluise

Ce texte a été co-publié sur le Diploweb.com et sous le titre "Encadrer réellement le lobbying" in "La Quinzaine européenne" datée du 3 novembre 2003, n°48, p. 11.

PS : 12 décembre 2022. 19 ans de perdus ... ou de gagnés ?

Pardon de faire court. La réalité n’est pas le fruit d’un "destin". Toute réalité, en tous lieux, à tout moment est le résultat d’une confrontation de forces. Dans une certaine mesure, la réalité est "ce qui doit être" pour les plus puissants dans cet affrontement féroce, le plus souvent sourd. Si depuis la publication initiale de cet article voici 19 ans le Parlement européen n’a pas été capable d’empêcher les dérives du lobbying... cela n’a pas été perdu pour tout le monde. Tout un marigot de lobbyistes mais surtout d’acteurs parfois les plus louches voire glauques en ont abondamment profité. Cette incapacité à défendre la légitimité des institutions européennes - parce que le Parlement n’est pas le seul visé - a contribué à dégrader l’image de l’UE. Nombre de puissances étrangères hors UE et de groupes criminels en ont bénéficié. Ceux-là sont les gagnants.

Pardon de vous donner un peu de travail. Je vous invite à suivre comment les leçons de cette affaire de 2022 seront - ou pas - passées par pertes et profits d’ici 2041, dans 19 ans...

P. Verluise, 12 décembre 2022.