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La protection stratégique, instrument de l'autonomie de l'Union européenne,

par François Géré, Président de l'Institut Défense & Diplomatie 21,

Directeur d'Information Stratégie et Conseil

La dimension de l'UE, sa puissance autant que ses besoins, font qu'elle n'a d'autre choix qu'un engagement dans le monde. Elle a vocation à contribuer à l'établissement d'un équilibre multipolaire. Il lui faut donc, progressivement, assumer le fardeau des risques et des responsabilités. Sa réussite a forgé un destin. Ses contradictions en accouchent l'Histoire. La protection stratégique répond à ses attentes immédiates. Elle fournira l'assise indispensable à l'affirmation de l'UE comme puissance mondiale.

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Les Européens et la guerre

Mars et Europe seraient-il encore compatibles ? Certainement pas si on s'en tenait à la thèse manichéenne présentée par Robert Kagan, opposant Mars à Vénus, la Puissance au Paradis, les Etats-Unis à l'Europe[1]. Privé de moyens militaires efficaces, cette dernière serait devenue incapable d'imposer sa volonté et réduite à donner le change par des finasseries diplomatiques, Quant aux Etats-Unis, grâce à de forts investissements dans la haute technologie et en raison d'une mentalité guerrière, ils disposeraient des authentiques atouts de la puissance.  

Toutefois, s'il est une vérité à dégager, c'est bien que pour les Etats-Unis et pour l'Union européenne la guerre, en tant que "continuation de la politique par d'autres moyens" ne revêt plus ni la même valeur politique, ni la même "portée" géographique.

Valeurs

La construction de la PESD est imprégnée par cette révision de la conception clausewitzienne (et par la suite léniniste) de la relation entre guerre et politique.

Les États de l'Union, ceux qui viennent de la rejoindre, ceux qui, dans l'avenir, s’agrégeront sont animés par un mobile commun : l'Europe doit devenir pour les générations futures un espace de paix, de stabilité et de prospérité. La sécurité doit y régner et, avec elle, le respect du droit et de la personne de chaque citoyen européen. [2] La guerre cesse d'y être un instrument légitime. Les litiges ne sauraient se résoudre par la barbare férocité d'un nettoyage ethnique et la paix ne se rétablit pas en lançant des bombes d'une demi-tonne.

Le cadre politique et stratégique de la PESD

D'une manière générale, si les démocraties considèrent que la protection de l'intérêt national demeure une référence primordiale, elles s'accordent à récuser l'usage illimité de la violence armée pour l'obtenir[3]. Cette évolution des mentalités à laquelle la dissuasion nucléaire n'est pas étrangère, vaut également pour les Etats-Unis. Chacun s'accorde sur une pratique de la guerre qui ne s'identifie plus à la dévastation du territoire de l'ennemi, aux souffrances délibérément infligées à sa population. La guerre, si son déclenchement devient inévitable, doit produire ses effets sans horreurs et sans terreur. L'évolution technologique peut y contribuer puissamment. Enfin, l'action militaire violente, aussi courte que possible, doit, au plus tôt, céder la place à la reconstruction au retour à la stabilité et à la prospérité.

Tel est le cadre politique et stratégique dans lequel se développe la PESD.   

Soyons précis 

On dit souvent : "regardons dix ans en arrière". Cette mise en perspective ordinaire manque de précision. Si l'on considère la période 1990-1999. On trouve l'UE empêtrée dans des débats théologiques sur les architectures, s'obligeant à prendre en compte une organisation fantomatique privée de moyens, l'UEO. Jusqu'en 1994, la France a manqué de discernement, croyant pouvoir se dégager des liens d'une Alliance atlantique dont ses partenaires réclamaient le maintien. Sans doute l'expérience, infiniment pénible, des guerres de démembrement de la RFY a-t-elle favorisé l'adoption d'une position plus pragmatique.

Cependant, même après la Bosnie, la guerre du Kosovo n'a trouvé les Européens ni plus unis, ni plus puissants, ni plus efficaces. Et c'est pourtant de là qu'est venu le sursaut conduisant en juin 1999 à créer la fonction de Haut Commissaire pour la PESC et à mettre en œuvre le processus de constitution d'une Force d'intervention européenne sur des bases enfin concrètes.

Une vraie dynamique s'est mise en marche 

Depuis, et en dépit de pesanteurs bureaucratiques et économiques persistantes, une vraie dynamique s'est mise en marche. L'agression du terrorisme international, il  est vrai, n'y a pas peu contribué. En juin 2002 les membres de l'UE sont convenus d'une définition commune du terrorisme et de sa criminalisation en droit. Les coopérations n'ont cessé de se développer pour connaître, en raison des attentats de Madrid (11 mars 2004), une nouvelle phase de renforcement. D'ores et déjà, la solidarité et l'action collective deviennent réalité face à cette menace.

Voir une carte de l'UE25

L'UE a adopté un concept stratégique, un plan d'action en vue de lutter contre la prolifération et les menaces NRBC. L'Agence de l'armement est une réalité. L'UE a pris en charge la situation en Macédoine, elle est prête à le faire en Bosnie. Enfin, sous mandat des Nations Unies, elle a contribué à l'arrêt des hostilités en Congo-Ituri afin de permettre le déploiement ultérieur des Casques bleus. Les procédures décisionnelles que l'on tenait pour un obstacle insurmontable ont montré une surprenante souplesse dès lors que la volonté politique était commune. Ainsi, de plus en plus, au niveau des Etats-majors opérationnels, les Européens savent travailler ensemble.

Une évolution des industries d'armement

Ce processus a été accompagné d'une remarquable évolution des industries d'armement. Pour se mettre en état de rester compétitives face aux géants américains issus des fusions de l'après guerre froide (Lockeed et Martin Marietta), les Européens se sont efforcés de sortir des carcans nationaux et des coopérations limitées à des programmes occasionnels. Elles ont créé une dynamique européenne qui a stimulé les gouvernements.

Sans doute ne s'agit-il pas de créer une « forteresse Europe », protectionniste, bien au contraire. Mais la mutation transeuropéenne a pris une dimension jusqu'alors impensable. Les conséquences sur les vingt prochaines années n'ont pas fini de surprendre.  

Paradoxes et ambiguïtés

Car ces avancées remarquables empruntent des voies faites de paradoxes surprenants qu'expliquent la persistance de nombreuses ambiguïtés.

Le paradoxe majeur vient de ce que la PESD peut continuer à progresser, y compris lorsque la conjoncture politique semble défavorable. Deux exemples : en février 2003 alors que les gouvernements européens se montraient gravement divisés sur la conduite à tenir à l'égard de l'Iraq, MM. J. Chirac et T. Blair se rencontraient au Touquet, mettaient sur les rails l'Agence européenne de l'armement et relançaient la coopération navale franco-britannique. Plus récemment, alors que l'Espagne et la Pologne rejetaient le projet de Constitution, l'Europe de la défense continuait de se mettre en place.

Ces paradoxes, que bien des gouvernements dans le monde ont du mal à comprendre, s'expliquent en premier lieu par l'originalité du processus d'édification de l'Europe communautaire qui a toujours été fait d'avancées puis de coups d'arrêts, de pauses et de reports dans le cadre d'un processus de dialogue et de négociations ininterrompu. 

Seconde raison : si les gouvernements de l'UE convergent sur la volonté de faire du continent une aire de paix et de sécurité en revanche, dès lors qu'il s'agit du monde les divergences de perceptions, enracinées dans les cultures géopolitiques nationales, fondées sur la pluralité d'intérêts rivaux, restent considérables.

C'est là qu'apparaissent les ambiguïtés de l'Europe de la sécurité et de la Défense. Ambiguïté notionnelle et géographique d'abord.

Solidarité, sécurité, défense sont des termes qui emplissent les documents européens sans que jamais on précise qui l'entend de quelle oreille.[4]

Cette ambiguïté est largement due à l'imprécision des espaces stratégiques : la communauté formée par l'Union européenne relève sans doute d'une mise en sécurité.

Pourtant, les Etats qui sont sur le continent sans se trouver encore dans l'Union ont vocation, tôt ou tard à bénéficier des mêmes assurances et des mêmes précautions. Mais au-delà, quelle est la délimitation géographique de "l'étranger proche" ? L'environnement proche pose des problèmes différents selon que l'on considère le Centre-Nord et le Centre Sud. L'élaboration de partenariats adaptés, ici avec la Russie, là-bas avec les Etats maghrébins, constituera une des tâches majeures de la diplomatie de l'UE.

L'ambiguïté se retrouve encore dans l'interprétation des missions "dites de Petersberg". Si l'humanitaire ne pose guère de problème, si les opérations de maintien de la paix sont entrées dans la pratique, les obligations inhérentes à l'imposition ou au rétablissement de la paix (peace enforcement) font lentement leur chemin dans les mentalités. Au demeurant, le flou qui entoure les missions de l'OTAN, l'extension quasi-mondiale de son aire de responsabilité, en dépit des déclarations du sommet de Prague de 2003, ne peut que favoriser les nuances interprétatives des gouvernements de l'UE. 

On est encore loin de converger sur les modalités juridiques de l'action

Ambiguïté toujours lorsqu'il s'agit du concept stratégique de l'UE. Les officiels américains se félicitent d'une liste des menaces qui ne diffèrent pas de celles qu'expose le document de stratégie nationale signé par George W Bush en septembre 2002 : terrorisme, prolifération des armes de destruction massive, crime organisé. Si chacun reconnaît la nécessité du recours à la force, on est encore loin de converger sur les modalités juridiques de cette action. 

Apparemment, les membres de l'Union sont parvenus à un accord portant à la fois sur la nécessité du recours dès lors qu'une résolution du Conseil de sécurité vient lui conférer l'indispensable légitimité. Toutefois, les conditions de saisie du Conseil de sécurité ne sont pas clairement définies. D’autant plus que deux membres de l'UE sont des permanents et que, comme on sait, l'UE ne dispose pas d'une représentation officielle. En outre, cette condition est loin d'être admise dans tous les cas de figure. L'action unilatérale demeure une option pour plusieurs États de l'Union. Cette situation brouille la cohérence d'un concept de protection stratégique. Il ne le contrarie pas dès lors que le besoin de protection est reconnu pour l'ensemble de la zone constituée par l'Union à 25.

Quelles relations entre l'UE et l'OTAN ?  

Ambiguïté enfin dans la relation avec l'OTAN.

Depuis une petite dizaine d'années, il est convenu que la construction de la PESD est complémentaire de l'Alliance atlantique, que le "pilier européen" renforce l'alliance. Cette posture procède d'un constat établi en 1993-95. Toute rupture dans l'alliance serait préjudiciable aux intérêts, notamment financiers, de tous. La réalité fait cependant apparaître des évolutions divergentes et de desseins et, en conséquence, de missions. L'abandon, de facto, de la notion d'aire de responsabilité et la mondialisation du champ d'action de l'Alliance atlantique n'a fait que confirmer cette situation. 

De temps à autre, des esprits "carrés" mettent les pieds dans ce plat-là. D'un côté ce peut être D. Rumsfeld, qui prétend briser l'Europe entre l'ancien et le nouveau, témoignant d'une effroyable ignorance de la réalité de l'UE. De l'autre, ce peut être le général finlandais Gustav Hagglund, un des premiers chefs militaires de l'UE, qui n'hésite pas à manifester que l'Union doit prendre en main son destin, sans devoir s'en remettre à quiconque, exactement comme le font les Etats-Unis.[5]  

Dans cette controverse stratégique, essentielle, la géographie, à nouveau imprime sa marque. La Pologne cherche sa sécurité durable à travers une Ukraine arrimée à l'OTAN. C'est pourquoi, cohérente, elle s'est engagée en Iraq aux côtés des Etats-Unis. Mais a-t-elle l'intention d'aller s'empêtrer dans la gestion des conflits au cœur des turbulences de l'Asie Centrale, nouvel enjeu énergétique ?

Cette situation se répercute sur la définition des besoins. Tout en progressant, dans le cadre général d'Helsinki, bien au-delà se pose la question de l'autonomie stratégique de l'Union européenne.

La question des moyens de commandement 

Tout naturellement la question des moyens de commandement s'est trouvée au cœur des controverses. Dès lors que l'UE s'accorde pour mener des opérations de maintien et de rétablissement de la paix peut-elle se dispenser de moyens de planification ? Peut-elle agir sans un centre commandement disposant du renseignement ? Les experts américains sont les premiers à tourner en dérision la prétention de l'UE à assurer des missions d'envergure dès lors qu'elle ne disposerait pas de ces capacités. Or, dit-on aussitôt leur acquisition constituerait une redondance, financièrement insupportable. Quel est donc le prix de cette impuissance reprochée par les Etats-Unis aux Européens ? Il y a là un nœud gordien que seule tranchera la réalité.  

Pour les années qui viennent, il paraît prudent de s'en tenir à un principe pragmatique laissant à SHAPE le niveau stratégique tandis que l'Union se donne la capacité de développer un niveau opératif, voire modestement de théâtre. L'UE n'a pas besoin de planifier la troisième guerre mondiale ! 

Mais la duplication constitue un facteur de l'autonomie stratégique dans le secteur vital de l'information obtenue par les moyens spatiaux :  l'observation, la communication et la navigation sont devenus les conditions sine qua non de toute efficacité. On ne saurait agir sans voir et sans entendre, s'en remettant en cela aux moyens des Etats-Unis. Tel est le sens profond du programme Galileo, par lequel l'UE s'engage sur la voie de l'autonomie.

Le financement 

On touche ici au délicat problème du financement.

Dans toute l'Europe, sauf quelques exemples remarquables, le budget des armées continue depuis quinze ans à constituer la variable d'ajustement des budgets, soit pour satisfaire aux critères de Maastricht, soit pour répondre aux innombrables pressions des "mouvements sociaux".  (Voir trois graphiques sur les budgets et effectifs des Etats-Unis et de pays européens, pour les années 1998 à 2002)

A ce niveau, la responsabilité des gouvernements paraît cruciale. Les peuples de l'Europe veulent être protégés. Ils réclament la sécurité. Elle est la clé de toute prospérité, de tout progrès social. Cette pédagogie reste insuffisante.

L'UE se doit de la développer de manière concertée autour d'un concept de protection stratégique autonome.

Accéder à la maîtrise de son destin

Il ne faut plus craindre d'afficher les insuffisances et faire valoir les dépendances à l'égard du Grand Allié. Il ne faut plus craindre de dire que le prétendant à la royauté est nu. Que, par exemple, les Européens sont encore incapables de détecter le tir d'un missile balistique. Dès lors qu'on le fait comprendre, cet état de subordination choque la mentalité des peuples de l'Europe qui se croient, pour l'essentiel, protégés par leurs moyens.

Ainsi, une fois les Européens résolus à payer à hauteur de besoins, clairement expliqués, soigneusement définis, ajustés, ils peuvent accéder à l'autonomie stratégique et à la maîtrise de leur destin.

S'agissant de ces questions suprêmes de souveraineté, chacun a en tête l'arme nucléaire. En l'absence d'ennemi désigné, la dissuasion nucléaire est aujourd'hui en attente et en réserve; à disposition d'une Union européenne dont les intérêts vitaux ne feraient plus qu'un; contre une menace majeure justiciable de cette assurance indispensable dans un monde où la prolifération a réalisé de considérables progrès.[6] S'il peut paraître évident à des esprits français que la dissuasion nucléaire constituera l'une des composantes de la protection stratégique de l'Union européenne, il faut, patiemment, savoir éviter d'intempestives controverses. Le nucléaire, comme le renseignement, représente ce segment suprême de la souveraineté nationale qui suivra la fusion quasi-intégrale des intérêts et des identités politiques. Elle ne la devancera pas. 

Conclusion

Tout comme les Etats-Unis, l'UE n'est pas une île…Le terrorisme international révèle assez l'irréalisme d'une option de repli sur une forteresse européenne illusoirement sanctuarisée.  Toutefois, les peuples de l'Europe s'uniront d'abord par le besoin, celui de la protection.

Simultanément, l'UE constitue une puissance mondiale émergente qui, de plus en plus, intéresse la Chine, autre puissance émergente. Ces mouvements de l'Histoire inquiètent les "grands stratèges" de Washington. Devenus depuis leur victoire de 1989-1991 sur l'Union soviétique une puissance de statu-quo, les Etats-Unis recherchent agressivement la conservation de cette situation favorable contre les perturbateurs actuels et les "compétiteurs" potentiels. La dimension de l'UE, sa puissance autant que ses besoins, font qu'elle n'a d'autre choix qu'un engagement dans le monde. Elle a vocation à contribuer à l'établissement d'un équilibre multipolaire. Il lui faut donc, progressivement, assumer le fardeau des risques et des responsabilités. Sa réussite a forgé un destin. Ses contradictions en accouchent l'Histoire.

La protection stratégique répond à ses attentes immédiates. Elle fournira l'assise indispensable à l'affirmation de l'UE comme puissance mondiale.

François Géré, Président de l’Institut Défense & Diplomatie 21, Directeur de Information Stratégie et Conseil (ISC)  

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NDLR : Ce texte constitue une synthèse d'articles et de conférences prononcées en mars et avril 2004 pour des auditoires variés, américains, suédois, chinois et marocains. 

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