LES interrogations se multiplient sur la capacité de l’Union européenne à jouer un rôle proportionnel à sa taille et à sa puissance économique. Réduite au rang de spectateur lors du Sommet de l’environnement à Copenhague, largement absente du processus de paix au Moyen-Orient, fuyant ses responsabilités en Afghanistan, délaissée par l’Administration Obama, diminuée dans ses prérogatives institutionnelles, de l’OSCE au FMI, l’Europe se sent bien seule. Le Traité de Lisbonne devait redresser les lacunes institutionnelles de l’Union en politique étrangère, insuffler une nouvelle cohérence et un regain d’énergie après plus d’une décennie de batailles fratricides. Sa mise en œuvre, certes encore récente et à bien des égards inachevée, ne suffira cependant pas à effacer les dynamiques stratégiques fondamentales qui traversent l’Europe. Dans une émergente multipolarité qu’elle avait pourtant appelée de ses vœux, l’Europe éprouve des difficultés à influencer un agenda international qui désormais semble se façonner ailleurs, tant à Washington qu’à Pékin. Son identité post-moderne, même si celle-ci relève plus d’une rhétorique officielle que d’une pratique effective, reste une exception parmi le concert des grandes puissances, sa parole et son action diplomatique s’en trouvent isolées. La familiarité du cadre atlantique ne suffit plus à assurer son consensus, et ce, d’autant plus que les États-Unis ne sont plus une puissance européenne et que l’Otan demeure trop étroite dans ses fonctions et trop limitée dans son collège pour assurer à elle seule l’efficacité de l’action collective.

La première partie de cette réflexion dresse le bilan de la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union, la livraison à venir (2ème partie) [1] évaluera les sources des blocages actuels, tant ses origines internes que sa dimension internationale. Car la paralysie européenne n’est pas seulement le fruit de la spécificité de l’expérience européenne ou d’une identité problématique, elle est aussi et surtout le produit de l’évolution du système international.

Crise et opportunité

Certes, la crise économique qui secoue l’Europe et le monde depuis plus de deux ans ne constitue pas le contexte idéal pour renouveler une ambition internationale qui semble s’être émoussée depuis son introduction officielle en 2003. L’austérité infligée tant par les marchés que par les gouvernements affecte de manière significative tous les budgets liés aux affaires étrangères et à la défense, y compris ceux des pays qui, comme la France ou la Grande-Bretagne, avaient traditionnellement réussi à leur conserver un niveau satisfaisant *.

Plus fondamentalement cependant, la crise financière et budgétaire a sérieusement ébranlé une solidarité européenne déjà précaire, fait resurgir d’anciennes interrogations sur le rôle et la place de l’Allemagne ; elle a révélé des divisions entre les gagnants et les perdants de la globalisation et creusé un écart encore plus large entre les institutions bruxelloises, d’une part et les opinions publiques, de l’autre. Ces dernières par ailleurs sont tentées, diversement il est vrai, par des sirènes populistes accompagnées de ses classiques boucs émissaires — la bureaucratie aveugle de Bruxelles, l’avidité excessive de Wall Street — et parées de ses vices habituels : un protectionnisme déplacé et un nationalisme étroit. Les conséquences sociales et politiques de la crise n’ont donc pas fini de secouer la gouvernance européenne : non seulement la priorité des gouvernements est interne mais le consensus y est désormais bien plus difficile à créer et à maintenir. Pour autant, chaque crise recèle une occasion et, dans le domaine de la défense, l’austérité budgétaire devrait constituer une raison pressante à l’échelle européenne pour lancer des coopérations renforcées, amorcer une plus grande spécialisation, assurer une meilleure compétitivité des marchés, créer des outils collectifs et investir en recherches et développements communs pour acquérir les capacités de demain. À cet égard, l’accord entre Paris et Londres de novembre 2010 constitue un indéniable progrès. Élaboré sous la pression des acteurs économiques, notamment le français Dassault et le britannique BAE, l’accord de Lancaster House ouvre la voie à une coopération industrielle en matière de drones de moyenne altitude et longue endurance (MALE), utilisés pour des missions d’observation, de surveillance et d’attaque, à une mise en commun de porte-avions pour les forces aériennes des deux pays et enfin à la création d’une force d’intervention intégrée au niveau de la brigade pour des opérations sous drapeaux européen, otanien ou onusien. Lorsque les deux principaux acteurs de la sécurité européenne unissent leurs forces — Londres et Paris représentent près de 45 % du budget militaire des Européens, 55 % de ses effectifs militaires et 70 % de sa recherche et développement — c’est tout le paysage européen qui en bénéficie. Ce petit « Saint-Malo » devrait être suivi d’un véritable Livre blanc européen.

Certes aussi, aucune des grandes puissances n’a été épargnée par l’amplitude et la sévérité de la crise financière. Si le modèle européen ne fait plus rêver ni en Europe ni a fortiori ailleurs, parallèlement le rêve américain s’est sensiblement abîmé. Avec un taux de chômage obstinément élevé et une précarité sociale accrue, la classe moyenne subit de plein fouet la plus grave récession depuis 1929. L’Administration Obama se trouve désormais contrainte de soumettre une large partie de son action extérieure aux difficiles conditions intérieures, tant politiques (l’opinion publique est plus polarisée que jamais), qu’économiques (l’endettement public exorbitant doit être réduit). Que ce soit dans sa lutte contre Al-Qaïda, vis-à-vis de son effort en Afghanistan ou dans ses relations avec l’Iran, le Président a adopté un réalisme pragmatique sinon défensif. S’il est exagéré et prématuré d’évoquer, à nouveau, un déclin américain, la page de la tentation impériale et du wilsonisme botté ouverte par son prédécesseur semble bien tournée. La puissance américaine n’est plus sans limites, son modèle n’est plus universel. La crise a donc engendré des deux côtés de l’Atlantique une prise de conscience douloureuse des positions respectives dans le système international : le XXIe siècle ne sera pas européen, il ne sera sans doute plus tout à fait américain.

Pour l’Europe, cependant, les difficultés économiques n’ont en réalité qu’exacerbé des tendances antérieures. Depuis la fin de la guerre froide, l’Union européenne se cherche un rôle stratégique à la mesure de son poids économique. Depuis les premiers balbutiements du Traité de Maastricht, l’Europe a réalisé des avancées considérables, notamment sur le plan institutionnel. Mais il faut reconnaître que les ambitions initiales n’ont pas été traduites dans les faits. Depuis « l’heure de l’Europe » prématurément proclamée au début de la crise yougoslave jusqu’aux déchirements douloureux sur l’Irak, l’Union a éprouvé d’incessantes difficultés à parler et agir d’une seule voix. Certes, après chaque échec, de nouvelles ambitions furent affichées. À l’origine de Saint-Malo, il y eut un aveu collectif d’impuissance face à la débâcle yougoslave ; l’avancée de Lisbonne dans les affaires étrangères, tant la position de « ministre » que le service d’action extérieure, fut en partie le fruit des contradictions et des insuffisances du système de présidence tournante dans une Europe élargie ; le document Solana pour une stratégie européenne de sécurité fut avant tout le résultat des divisions irakiennes. Pour autant, entre ambitions déclarées et réalité vécue, le fossé demeure extrêmement large. Si durant les premières années de l’entreprise de défense et de sécurité commune, il était commode de valoriser les promesses plutôt que d’examiner le bilan, plus d’une décennie après Saint-Malo, cette approche devient de moins en moins crédible.

À dire vrai, observateurs, analystes et même certains officiels émettent désormais de sérieux doutes sur les progrès réels accomplis. Au-delà du scepticisme britannique, des particularismes danois ou néerlandais, l’enthousiasme qui avait prévalu après le Sommet de Cologne n’est plus qu’un distant souvenir. Les objectifs capacitaires souffrent toujours autant de lacunes majeures, notamment dans le domaine de la projection stratégique. Les « Groupes de combat », qui constituaient un progrès qualitatif considérable par rapport à l’objectif défini à Helsinki, n’ont à ce jour jamais été envoyés en opérations, tant par peur des risques encourus que par crainte des coûts prohibitifs en l’absence de financement commun. Plus généralement, c’est toute la politique extérieure et l’action diplomatique européenne qui cherche aujourd’hui un second souffle.

Le retour des Balkans

Un rapide état des lieux de la diplomatie et de la politique de sécurité européenne offre en effet une image peu flatteuse. Si on commence par là où tout a commencé, la Bosnie, il faut bien constater que, près de quinze ans après Dayton, la situation y demeure préoccupante. Certes, le scénario d’un renouveau conflit armé y est désormais peu vraisemblable (certains analystes n’écartent pas cependant cette possibilité), mais les progrès accomplis pour y construire un État efficace et une gouvernance satisfaisante sont lents et coûteux. Le corps politique bosniaque semble toujours autant divisé, la corruption endémique, les pratiques démocratiques fragiles et la situation économique sinistrée. Les investissements massifs de l’Union, tant économiques, financiers que politiques, y ont produit peu de dividendes tangibles. La frustration de Bruxelles et le désintéressement de l’opinion publique européenne sont patents mais la marge de manœuvre demeure limitée. Au sein de la Fédération de Bosnie, les obstructions et blocages dépassent le seul cas de la République autonome de Serbie, il s’étend désormais aux relations entre Bosniaques et Croates. Même si depuis les élections d’octobre 2010 les partis extrêmes ont perdu de leur vigueur, peu d’acteurs politiques parviennent à transcender les différences communautaires, à formuler des intérêts fédérateurs et à mettre en œuvre un programme commun de réformes nécessaires à une éventuelle adhésion à l’Union. En République autonome de Serbie, la réélection de Milorad Dodik, longtemps considéré comme un modéré, fut perçue comme un sérieux pas en arrière ; ses déclarations sont devenues de plus en plus extrêmes ; dans un entretien à la veille des élections, il estimait que la Fédération de Bosnie était en réalité une erreur.

Pour dépasser cette paralysie, les prérogatives spéciales dites « de Bonn » ont longtemps permis au Haut Représentant d’annuler certaines décisions des entités autonomes jugées contraires aux principes de Dayton ou aux prescriptions des accords d’association et de stabilisation de 2008. Mais sa légitimité démocratique s’en est trouvée profondément affectée. Dès lors, certains à Bruxelles ont exprimé la volonté de fermer le bureau du Haut Représentant mais cette initiative, encore hésitante et mal acceptée au sein de l’Union, doit s’accompagner d’une présence diplomatique européenne renforcée, sans laquelle la cohésion politique de la Fédération de Bosnie demeurera précaire ; l’année 2011 est cruciale. La politique européenne à l’égard de la Bosnie a trop longtemps souffert d’incohérence, de minimalisme et d’attentisme. L’objectif d’une adhésion, souscrit à Thessalonique dès 2003, doit se traduire dès maintenant par une présence européenne renouvelée et renforcée et par un agenda clair pour débuter un processus concret d’accession. La situation au Kosovo voisin est encore plus grave, et la responsabilité européenne y est cette fois plus lourde. Incapables de surmonter leurs désaccords à propos du statut du Kosovo, les Européens ont agi en ordre dispersé au risque de compromettre l’efficacité de la mission EULex. Un regain de tensions en Bosnie ou au Kosovo serait catastrophique pour l’ensemble des Balkans et fatal pour la crédibilité de l’Union dans la région. Même si les perspectives d’élargissement demeurent éloignées, tant pour des raisons spécifiques aux impétrants qu’à une lassitude européenne, l’Europe ne peut pas ignorer les Balkans. Telle était la leçon essentielle de la crise yougoslave : ce qui se passe à Sarajevo est trop important pour être ignoré.

Un voisinage à repenser

Au-delà des Balkans, c’est toute la politique de voisinage de l’Union qui a montré ses limites. Deux cas de figure très différents se présentent à l’Union, le premier où un élargissement éventuel est dans l’ordre du possible, le second où une telle éventualité est impensable. Par rapport au premier, le levier européen est le plus important, pour autant, les pays membres semblent réticents à user de cette influence. Dans le cas particulier de la Turquie, et de son corollaire chypriote, l’incohérence du message européen a été soulignée à maintes reprises. Le résultat est sans ambiguïté : Ankara, qui avait assujetti l’essentiel de sa politique étrangère à cette perspective d’élargissement, s’est désormais tournée vers une diplomatie bien plus autonome centrée sur ses voisins proches, en réorientant de manière significative ses investissements économiques et diplomatiques dans la région notamment en Syrie, au Liban, en Égypte, dans les Territoires occupés. Cela ne signifie pas pour autant une hostilité nouvelle envers la famille occidentale, mais cela se traduit à l’égard de l’Union par un scepticisme accru et un infléchissement sensible de rapports qui ont trop longtemps paru inégaux *.

En outre, d’un point de vue strictement européen, il est pour le moins paradoxal de clamer les vertus de « l’Europe puissance », tout en refusant les bénéfices qu’engendreraient l’inclusion de la plus grande armée d’Europe et l’élargissement du marché à 80 millions de consommateurs supplémentaires. Par rapport à la question chypriote, l’Europe, en reniant l’un de ses principes fondateurs sur l’intégrité territoriale, a perdu l’essentiel de ses leviers depuis l’adhésion de la partie grecque de l’île. Le résultat est un blocage sans aucune perspective de progrès, alors même que cette question chypriote est depuis des années une écharde dans les relations entre l’Union et l’Otan. L’Europe ne peut rester éternellement à la marge de ce problème : soit elle s’engage activement pour œuvrer à la réunification de l’île, soit elle se résout à négocier sa partition. Dans la configuration où un élargissement n’est ni envisageable ni souhaitable, et sans refaire ici l’historique du processus de Barcelone, deux initiatives en particulier doivent retenir l’attention.

La première, l’Union pour la Méditerranée, posait la question essentielle des rapports entre l’Europe et ses voisins du Sud, mais elle s’est abîmée dans les méandres bureaucratiques bruxellois pour accoucher d’une souris. Limitée pour de bonnes et mauvaises raisons à la lutte antiterroriste ou à l’immigration, cette coopération n’a jamais inclus la société civile, les droits de l’homme ou les questions économiques. À l’heure où le Moyen-Orient s’ouvre aux réformes démocratiques, on mesure mieux les occasions manquées, les discussions stériles et
l’immobilisme européen. Or, la responsabilité historique de l’Europe envers la Méditerranée ne fera que s’accroître.

La seconde, le partenariat oriental en faveur de l’Arménie, l’Azerbaïdjan, le Belarus, la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine, fut une initiative conjointe de la Pologne et de la Suède, tous deux lassées d’attendre l’adoption d’une position commune de l’Union vis-à-vis de la Russie. Lancée en mai 2008, cette initiative prémonitoire visait à rappeler aux Européens que l’engagement préventif, au cœur du document Solana — les discussions préparatoires autour de ce concept ont révélé le fragile consensus des pays membres — devait se traduire par une diplomatie active et cohérente dans une région instable et fragile. L’onde de choc du conflit géorgien devait confirmer trois mois plus tard qu’entre le silence de l’Allemagne, l’absence des Américains et l’inquiétude balte et nordique, la marge de manœuvre de la diplomatie européenne était bien étroite pour peser de manière significative dans la région. L’Europe, en dépit de l’activisme de la présidence française, dû se contenter d’avaliser les faits accomplis sur le théâtre militaire et de jouer un rôle symbolique dans la résolution de ce conflit.

Outre cette passivité régionale, il faut aussi constater un isolement international accru. C’est dans le concert des grandes puissances que l’Europe peine à exercer son influence sans renier son identité et ses valeurs. À la base du document Solana, il y avait un constat simple mais crucial : l’Europe est appelée à devenir un acteur mondial. Si la stratégie européenne de sécurité insistait sur le rôle de l’Europe pour bâtir un multilatéralisme « efficace » basé sur l’ONU, cette ambition sous-estimait néanmoins les contraintes propres à la multipolarité. En particulier, la relation transatlantique, en dépit de l’élection du Président le plus populaire en Europe, a perdu de sa primauté. Le « réalisme coopératif » de l’Administration Obama n’implique pas nécessairement un partenariat privilégié avec l’Europe (le terme est d’Erik Jones). Au contraire, l’attention stratégique de Washington semble désormais se focaliser sur l’Asie. Les difficultés entre Bruxelles et Washington — d’invitations refusées aux choix divergents de politique économique — traduisent moins des différends spécifiquement atlantiques, des lenteurs européennes ou des réticences américaines, plutôt qu’un changement du milieu international et les effets de la crise financière. Comme nous le verrons dans la seconde partie, la multipolarité émergente ne se confond pas avec un multilatéralisme renforcé. Bien au contraire, les pôles de puissances de demain sont fondamentalement « hétérogènes », pour reprendre le terme classique de Raymond Aron, et dès lors la coopération multilatérale plus incertaine. L’ambition internationale de l’Union est donc en berne au moment précis où la revendication d’autonomie exprimée depuis Saint-Malo est aujourd’hui une réalité stratégique.

Copyright Avril 2011-Haine/Revue Défense nationale

ÉLÉMENTS DE BIBLIOGRAPHIE

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Ronald D. Asmus, A little war that shook the world : Georgia, Russia, and the future of the West, New York : Palgrave Macmillan, 2010.

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