LE TITRE de cet ouvrage d’Henry Kissinger à de quoi interpeller : pourquoi parler, surtout lorsqu’on a été un Conseiller à la sécurité nationale du Président États-Unis et même Secrétaire d’État, de nouvelle puissance américaine à l’orée du XXIe siècle ? Dès les premières pages, H. Kissinger nous livre sa réponse et n’hésite pas à égratigner au passage ses concitoyens. « Face aux bouleversements les plus profonds et les plus vastes peut-être que la planète ait jamais connu, ils n’ont su élaborer de concepts applicables aux réalités nouvelles. [...] Les deux figures de la controverse actuelle en matière de politique étrangère sont, si l’on veut, d’une part la rectitude missionnaire, et, de l’autre, la conviction que l’accumulation de pouvoir est, en soi, un gage d’efficacité accrue » [1]. H. Kissinger, figure de l’école réaliste américaine, n’est partisan ni de la première voie ni de la seconde. Avec La nouvelle puissance américaine, il donne sa vision de l’ordre international ainsi que de la place et du rôle inédit que les États-Unis devraient y occuper.

Le parcours de l’auteur semble lui conférer une appréciable légitimité sur le sujet. Aux côtés des présidents Nixon et Ford, Henry Kissinger a orchestré une réorientation radicale de la politique étrangère américaine. On lui doit notamment le rapprochement entre la Chine et les États-Unis en 1972 mais également la détente avec l’URSS (il négocie et conclue le traité sur la limitation des armes stratégiques, l’accord SALT 1, en 1972). En 1973, il reçoit le Prix Nobel de la Paix pour avoir mis fin à la guerre du Vietnam et joué un rôle majeur dans l’établissement d’un cessez-le-feu entre Israël et l’Égypte lors de la guerre du Kippour en 1973. Outre son expérience des sujets internationaux sensibles, il a acquis une stature intellectuelle imposante, notamment avec son traité de Diplomatie (1996) et ses nombreux mémoires (A la Maison-Blanche, Les années orageuses, Les années de renouveau). La nouvelle puissance américaine est l’un de ses derniers ouvrages abordant la question du type de leadership que peuvent mener les États-Unis (à l’instar du tout récent World order).

Les États-Unis ont-ils besoin d’une politique étrangère [2] ? Henry Kissinger nous livre sa réponse en dressant un tableau détaillé de l’état du monde au début du XXIe siècle et des grands bouleversements économiques, politiques et idéologiques qui le traversent. Son propos peut dès lors être exposé en quatre temps. Tout d’abord, il analyse le comportement des États-Unis face à un monde en plein changement. Ensuite, il s’interroge sur la viabilité en l’état des relations entre Amérique et Union européenne. Dans un troisième mouvement, H. Kissinger nous rapporte le regard qu’il porte sur l’équilibre régional asiatique et les solutions à y apporter. Enfin, il développe une analyse critique du droit d’ingérence et de la pratique qu’en ont eu ses contemporains.

A en croire Henry Kissinger, la politique étrangère américaine de la fin du XXe siècle repose sur un paradoxe.

Les États-Unis doivent assumer une politique étrangère cohérente dans un environnement international marqué par l’instabilité.

A en croire Henry Kissinger, la politique étrangère américaine de la fin du XXe siècle repose sur un paradoxe. En effet, les États-Unis, au sortir de la Guerre froide, disposent d’une puissance inédite. Pourtant, ils « vont remettre jusqu’en cause la nécessité même d’une politique étrangère » [3]. Dès lors, comme la définition d’une politique étrangère devient un exercice superflu, cette dernière y perd logiquement en cohérence et confond bien souvent « pharisaïsme » et intérêt national. Selon H. Kissinger, les diverses aventures humanitaires menées par les États-Unis dans la dernière décennie du XXe siècle l’illustrent : la Somalie, Haïti, la Bosnie, le Kosovo. Bref, les États-Uniens semblent se contenter d’une politique étrangère par réaction et au « coup par coup » plutôt qu’une politique étrangère cohérente.

L’ordre international, cependant, ne semble pouvoir se dispenser d’un hegemon qui sait où il va. Le système des relations internationales est en effet bouleversé dans sa structure même, celle héritée du traité de Westphalie de 1648. Mettant fin à la guerre de Trente ans, ce dernier stipule que les États sont souverains sur leur territoire. Il s’agissait dès lors d’empêcher toute ingérence des uns chez les autres. Ce principe est en train de voler en éclats. Non seulement les États se dépossèdent volontairement de leur souveraineté à l’avantage d’organisations régionales (Union européenne, Mercosur, ALENA, ASEAN), mais en plus certains d’entre eux (Occident en tête) usent de notions telles que le droit d’intervention humanitaire. Au-delà de cette évolution fondamentale, d’autres bouleversements se font jour au rang desquels figurent la révolution des nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC), la prolifération d’armes de destruction massive et l’accélération de la mondialisation. Cette dernière ne saurait pour autant se substituer à une nouvelle diplomatie américaine, une idée pourtant dans l’air du temps à la fin du XXe siècle.

Enfin, la coexistence de quatre systèmes régionaux (Asie, Europe, Moyen-Orient, Afrique) appelle à une diplomatie américaine à la fois engagée et avisée. Certes, les relations entre les États-Unis et l’Europe occidentale semblent aller de soi. Pour autant, cela est loin d’être le cas pour le Proche-Orient et l’Asie. Le Proche-Orient, avec ses conflits idéologiques et religieux, s’apparente à l’Europe du XVIIIe siècle, déchirée par les conflits confessionnels. L’Asie, avec l’accroissement des budgets militaires, rencontre des similarités avec l’Europe du XIXe siècle, où équilibre des forces et rengaines nationalistes se côtoyaient. L’Afrique, elle, a une configuration qui ne trouve pas de précédent dans l’histoire européenne. En effet, l’équilibre des puissances y est inexistant tant le continent est vaste et les nations le composant d’influence trop faible pour se menacer mutuellement. Ces divers équilibres continentaux obligent les États-Unis à faire preuve d’adaptation vis-à-vis des situations particulières qu’ils y rencontrent.

Les relations avec le continent européen doivent être préservées en renégociant leurs modalités, notamment à travers l’Organisation du traité Atlantique-Nord (OTAN).

Deux problématiques particulières appellent notamment à reconsidérer les modalités d’entente entre les États-Unis et l’Union européenne.

Le sujet peut sembler, à la fin des années 1990, totalement anodin, tant les nations des deux rives du Nord de l’Atlantique apparaissent proches idéologiquement. En effet, « l’idéal wilsonien d’un ordre international reposant sur un attachement commun aux institutions démocratiques et sur la volonté de régler les différends par la négociation et non par la guerres s’est imposé dans les pays de l’Atlantique Nord » [4]. Pourtant, ce serait méconnaître leur histoire que d’affirmer que les relations euro-américaines ont toujours été idylliques. La crise de Suez de 1956, celle provoquée par la doctrine McNamara sur la « riposte graduée » en 1962 ou encore des euro-missiles en sont de parfaits contre-exemples. Pourtant, selon H. Kissinger, c’est bien à la fin du XXe siècle que les bonnes relations entre les continents sont plus menacées que jamais. Deux problématiques particulières appellent notamment à reconsidérer les modalités d’entente entre les États-Unis et l’Union européenne.

La première est la mutation que connaît l’OTAN. Créée lors de la Guerre froide, elle a perdu son utilité première lors de la chute de l’URSS. Dès lors, elle s’est engagée dans un mouvement d’élargissement vers les pays d’Europe orientale. Cela l’a fait changer de nature, à l’insu des membres la composant. « L’OTAN est une alliance ; les Nations Unies sont un système de sécurité collective. Une alliance se forme contre une menace précise et définie, et désigne dans bien des cas les forces susceptibles d’y faire face. Un système de sécurité collective est juridiquement neutre : loin de définir la menace, il postule au contraire qu’il faut attendre qu’elle se manifeste pour envisager une action » [5]. Ainsi, avec ses diverses formations, (Conseil de l’Atlantique Nord, Conseil conjoint permanent [6], le Conseil de partenariat euro-atlantique, le Partenariat pour la paix), l’OTAN prendrait un visage de plus en plus multilatéral. Détourné de sa vocation naturelle d’alliance contre un ennemi commun, l’OTAN pourrait bien ne plus remplir une fonction qui reste d’actualité pour H. Kissinger : « un rempart contre une Russie toujours tentée par les démons de l’impérialisme » [7] mais bien des « Nations Unies miniatures ». Or comme l’ont montré les Européens avec l’opposition au bouclier anti-missile [8], France en tête, les perceptions ne convergent pas véritablement sur les rapports à entretenir avec la Russie.

La seconde est le chemin que pourrait prendre la construction européenne. H. Kissinger distingue trois hypothèses. Tout d’abord celle défendue par l’ancien ministre aux affaires étrangères allemand (1998-2005), Joschka Fischer. Celui-ci prônait l’instauration d’institutions européennes fédérales. La seconde serait celle d’une Europe avec un noyau intégré politiquement et économiquement et une périphérie régie par des accords moins contraignants. Enfin vient la troisième proposition, portée par Tony Blair et proposant une Europe confédérale sans noyau intégré. Ces hypothèses, Henry Kissinger choisit de n’en privilégier aucune. Néanmoins, lorsque la question aura trouvé son règlement définitif, l’Europe devrait, au moins dans le cas des deux premières solutions, renégocier les modalités opérationnelles de l’OTAN. Pour autant, les changements à apporter ont peu de chances d’être d’une ampleur considérable. En effet, entre les États-Unis et l’Union européenne, les disparités techniques et politiques des outils militaires sont trop grandes. Comme le souligne M. Kissinger, « l’autonomie affirmée de la force européenne s’efface devant le caractère symbolique de son rayon d’action, qui se limite au maintien de la paix où à l’accomplissement de missions bien particulières  » [9]. Quelle que soit l’organisation future de l’Union européenne, les États-Unis resteront encore longtemps indispensables à l’Europe.

L’équilibre particulier qui caractérise l’Asie oblige les États-Unis à rester fermement engagé dans la région.

Les pays asiatiques connaissent une situation similaire à celle de l’Europe du XIXe siècle, avec un fragile équilibre des forces. En effet, « aucun pays d’Asie – pas même la Chine - n’est en mesure de menacer tous ses voisins en même temps [...] Le défi géopolitique lancé à chacun des grands pays asiatiques, Chine comprise, n’est pas tant de conquérir des pays voisins que d’empêcher ces derniers de s’associer contre lui » [10]. L’analogie avec l’Europe s’arrête par contre à l’identification par l’Asie d’un ennemi commun car les perceptions sont grandement variables d’un pays à l’autre. Là où beaucoup craignent la Chine, d’autres appréhendent une renaissance japonaise et certains, notamment en Asie du Sud-Est, s’inquiètent des ambitions du Vietnam. En s’appuyant sur ce constat, les États-Unis doivent donc traiter chaque acteur de la manière la plus appropriée tout en veillant à ne pas bousculer l’équilibre des forces mais à le perpétuer.

Le Japon illustre particulièrement cette situation dans son rapport avec les pays de la péninsule. Il y traîne en effet un lourd passif de puissance colonisatrice. Dans un contexte post-Guerre froide, les Japonais ne peuvent avoir la garantie que les États-Unis se tiendront toujours à leur côté dans l’éventualité d’un conflit régional. Pour cette raison, tout au long des années 1990, le Japon a cherché à se doter d’une puissante militaire toujours plus considérable, jusqu’à devenir le deuxième budget de défense mondial au cours de cette même décennie. Conséquence logique du dilemme de sécurité [11], ses voisins font de même, ayant toujours à l’esprit le passé militariste de Tokyo : l’équilibre est donc sans cesse menacé. Ainsi, les États-Unis doivent en premier lieu s’efforcer de rassurer le Japon. Pour cela, la présence de troupes américaines disposées en Asie doit se perpétuer. Par ailleurs, l’Amérique doit s’atteler à redéfinir son alliance avec le Japon. À cette fin, elle serait bien avisée d’élaborer une nouvelle politique stratégique basée sur plus de collaboration et de dialogue avec l’allié nippon. Cette approche plus équilibrée pourrait éviter que le Japon ne souhaite acquérir de façon brutale et soudaine son autonomie vis-à-vis de Washington.

La Chine s’inscrit quant à elle dans un registre tout à fait différent. L’Empire du Milieu est en effet le seul État capable de se poser en rival des États-Unis. H. Kissinger avertit néanmoins du risque qu’il y a à se fourvoyer en assimilant les potentiels conflits entre Chine et États-Unis à une nouvelle Guerre froide. Tout d’abord, la Chine combine une puissance économique à son potentiel militaire, ce à l’inverse de l’URSS qui ne disposait que de la seconde. En outre, là où le bloc communiste disposait d’une force de frappe nucléaire de 2500 vecteurs stratégiques, la Chine, à la fin du XXe, n’en disposait que de 30. Enfin, les forces terrestres chinoises ne peuvent aisément intervenir chez leurs voisins (comme la résistance vietnamienne l’a montré en 1979), à l’inverse d’une Union soviétique entourée de pays limitrophes relativement faibles. Ces éléments de comparaison posés, il n’en reste pas moins que la Chine pourrait rentrer dans un conflit d’ampleur considérable pour des questions d’ordre territorial, Taïwan en tête. Considérée par Pékin comme sa 23e province, l’île est en mesure de constituer un casus belli avec les États-Unis. Selon H. Kissinger, la seule manière d’éloigner cette perspective, en cas de grave crise, est d’épuiser toutes les voies de négociations possibles pour isoler diplomatiquement la Chine. Il s’agit donc pour les États-Unis d’utiliser l’équilibre asiatique contre elle, ceci afin de le préserver.

Pour le reste du monde, les États-Unis doivent lutter contre la tendance historique à l’ingérence qu’ils ont développés depuis Woodrow Wilson.

Les États-Unis, selon H. Kissinger, ont dès l’origine développé une doctrine de non-intervention. Les fondements en sont visibles chez des hommes politiques et penseurs tels qu’Alexander Hamilton (fondateur du parti fédéraliste au XVIIIe) ou encore John Quincy Adams (6e président des États-Unis) qui fustigeait en son temps « les guerres d’intérêt et d’intrigue, de cupidité, d’envie et d’ambition individuelles qui se parent des couleurs de la liberté » [12]. Pour autant, depuis Woodrow Wilson et surtout Franklin Delano Roosevelt, les États-Unis sont revenus sur de tels principes. En affirmant, trois mois avant l’entrée en guerre de l’Amérique dans la Première Guerre mondiale « ce n’est pas d’un équilibre des forces que nous avons besoin, mais d’une communauté des forces ; non pas de rivalités organisées, mais d’une paix commune organisée » [13], W. Wilson s’attaquait à l’ordre issu du traité de Westphalie. En 1941, lorsque F. D. Roosevelt définit les « quatre libertés », il fait endosser aux États-Unis « le rôle contre lequel John Quincy Adams les avait mis en garde – celui de champion et de défenseur des peuples libres dans le monde entier » [14].

Les années 1990 en général et l’administration Clinton en particulier ont définitivement consacré cette tendance à l’ingérence. La Somalie, Haïti, la Bosnie, le Kosovo en sont l’incarnation. Elles partagent notamment d’opposer idéal wilsonien et intérêt national, ce à l’avantage du premier. Il est ainsi courant pour les wilsoniens de taxer d’égoïsme ceux ne partageant pas leur approche. Pour autant, la conception contre laquelle H. Kissinger s’insurge particulièrement est celle visant à englober l’intérêt national au sein d’idéaux humanitaires. C’est ainsi que Strobe Talbott, ancien vice-secrétaire d’État américain (1994-2001), avançait que « la sécurité nationale justifie, par essence, que l’on soutienne, que l’on encourage et, au besoin, que l’on défende énergétiquement la démocratie dans d’autres pays » [15]. Il apparaît néanmoins complexe d’expliciter l’intérêt national américain défendu en Somalie lorsqu’il s’agissait de mettre en place un gouvernement civil.

Comment dès lors déterminer si une intervention humanitaire fait partie intégrante de l’intérêt national américain ? H. Kissinger définit quatre principes qui permettent d’orienter l’action d’un gouvernement en la matière. Tout d’abord, cette intervention doit se rapprocher d’un principe universellement applicable, quand bien même les deux univers sont très éloignés : l’un est du domaine de l’absolu, l’autre du relatif et contingent. Ensuite, elle présuppose l’approbation de larges pans de l’opinion publique. En effet, lors de l’opération Restore Hope, faute de soutien domestique, les États-Unis se sont retirés dès leurs premières pertes. Outre le consentement de la communauté internationale (ou du moins son abstention), cette intervention est obligée de tenir compte du contexte historique. Encore une fois, l’expérience en Somalie a montré de patentes carences à cet endroit. En effet, vouloir établir un gouvernement stable voire une démocratie somalienne fait fi de son histoire marquée par le clanisme. Caractérisée par ces divers défauts, l’intervention en Somalie n’a pu être menée à bien. Et H. Kissinger de conclure ironiquement : « le concept d’intérêt national, si souvent stigmatisé par les wilsoniens, vient imposer un frein aux objectifs que l’on s’est fixés » [16].

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Si La nouvelle puissance américaine n’est pas un véritable classique de la géopolitique (cet égard est généralement réservé à Diplomatie), il n’en reste pas moins un ouvrage utile et surtout intéressant. Utile car il permet de disposer d’un panorama des grandes questions internationales de la fin des années 1990 et, surtout, d’en avoir une perspective historique appréciable. Intéressant car il livre l’expérience d’un homme ayant officié aux plus grandes responsabilités qui appuie un propos qui, sans cela, resterait celui d’un expert qui n’a jamais eu à appliquer ce qu’il professait.

Le lecteur relève chez l’un des grands maîtres des relations internationales de malheureuses prédictions...

Néanmoins, de nombreuses réserves semblent s’imposer. Tout d’abord, l’ouvrage a été rédigé avant le 11 septembre 2001 ce qui, lorsqu’on évoque la politique étrangère des États-Unis au Moyen-Orient avant l’invasion d’Afghanistan et d’Irak, tend à rendre le propos obsolète. De ce fait, l’auteur a jugé bon d’ajouter une postface dans laquelle il envisage les conséquences à moyen-terme sur la diplomatie américaine. Il commet ainsi une imprudence en approuvant une éventuelle invasion de l’Irak par le gouvernement de G. W. Bush (imprudence dans le sens où il revint plus tard sur cette même opinion). Enfin, il est amusant même si un peu "malhonnête" de remarquer chez l’un des grands maîtres des relations internationales de malheureuses prédictions. Ainsi, le Japon sera heureux d’entendre que, selon H. Kissinger, son économie devrait rester la première d’Asie pour encore quelques décennies. Au final, force est de constater que l’épreuve du temps a, en partie, grandement affecté La nouvelle puissance américaine.

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A. Beaufre, « Introduction à la stratégie », Armand Colin 1963, rééd. Fayard/Pluriel, 2012

Z. Brzezinski, « Le vrai choix », Ed. Odile Jacob, 2004

J. Vaïsse, "Barack Obama et sa politique étrangère (2008-2012)", Éd. O. Jacob, 2004.

Y. Lacoste, "La géographie, ça sert d’abord à faire la guerre", La Découverte, 1976, réed. 2012

F. Bozo, "La politique étrangère de la France depuis 1945", Flammarion, 2012.