A L’HEURE des premières élections du Kosovo organisées sans contrôle international, la mission EULEX KOSOVO entre dans sa deuxième année, après le lancement effectif de ses opérations le 9 décembre 2008. Cette situation ambivalente illustre concrètement l’« indépendance supervisée » définie par le plan Ahtisaari [1], selon laquelle le pouvoir est réparti entre les institutions autonomes et les organisations internationales.

Pour être l’élément le plus visible de la présence européenne au Kosovo, EULEX n’en est pas pour autant le seul, car l’action de l’Union européenne (UE) est plurielle et ancienne. En juin 1999, lorsque le Conseil de sécurité a voté la résolution 1244 portant création de la mission des Nations unies (MINUK), l’UE a été chargée de la reconstruction économique. Ce rôle n’a jamais été dissocié de l’action politique et, dès 2006, l’UE a créé une Equipe de planification (EUPT) chargée de préparer la future mission civile communautaire [2]. Parallèlement, alors que les négociations sur le statut du Kosovo s’enlisaient, les efforts européens se sont concentrés sur les modalités de la mission qui prendrait le relais des Nations unies après l’indépendance. Prenant acte de l’hostilité de certains de ses membres sur la question, l’UE a favorisé une approche « fondée sur la diversité dans la reconnaissance mais l’unité dans l’engagement ». En d’autres termes, les divergences sur la qualité étatique du Kosovo n’ont pas empêché un accord unanime sur le déploiement de la mission EULEX.

La priorité des Vingt-sept pays membres est d’assurer la stabilité de la région et de créer un environnement qui soit compatible avec le fonctionnement de l’UE. En décembre 2007, ils ont offert au Kosovo une perspective européenne [3], juste avant la proclamation de l’indépendance, le 17 février 2008. Au-delà du volontarisme, le rapport de suivi publié à la fin de l’année 2008 par la Commission n’était guère encourageant. La capacité administrative permettant la mise en œuvre et l’application de la législation, le renforcement de l’État de droit, de la politique de lutte contre la corruption et de la lutte contre la criminalité organisée, le dialogue et la réconciliation entre les communautés, ainsi que les progrès réalisés par le pays sur la voie de la mise en place d’une économie de marché ont été jugés insuffisants. Les conclusions du rapport de 2009 soulignent les mêmes difficultés, mais elles ont été complétées par des propositions pour amener le Kosovo « vers la concrétisation de la perspective européenne » [4]. Explorer la possibilité d’établir un accord commercial et lancer un processus de dialogue sur les visas dans la perspective d’une éventuelle libéralisation de ce régime font partie des mesures envisagées. L’UE amorce ainsi une nouvelle étape du rapprochement européen du Kosovo et tente de construire une stratégie intégrée qui s’appuie sur la mission d’État de droit EULEX, le levier économique du Bureau de liaison de la Commission européenne et le relais politique de son Représentant spécial.

Le sursaut technique d’EULEX

Créée en février 2008 par une action commune du Conseil des ministres [5], EULEX est dirigée par Yves de Kermabon, ancien commandant-en-chef de la KFOR. EULEX est composée de ressortissants de l’UE, mais aussi d’autres pays (Norvège, Suisse, Turquie et Etats-Unis). La plus importante mission civile de l’histoire de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) est donc moins communautaire qu’internationale. Pour certains acteurs, cette implication des Etats-Unis est contre-productive car leur objectif est diamétralement opposé à celui de l’Europe communautaire : là où les Etats-Unis paient pour conserver le contrôle, sans se soucier de l’organisation politique, l’UE paie pour aider au développement, créer un État de droit et harmoniser les normes. Le mandat initial de la Mission a été fixé à deux ans, mais il sera prolongé tant que les autorités du Kosovo n’auront pas acquis une expérience suffisante pour garantir l’État de droit à tous les membres de la société. La supervision européenne est donc amenée à durer.

Initialement, selon le plan Ahtisaari, EULEX devait être opérationnelle au terme d’une transition de cent vingt jours, à compter de la décision du Conseil de l’UE, concomitante de la proclamation de l’indépendance. Ce délai devait permettre à EULEX de réaliser son déploiement et à la MINUK de transférer ses pouvoirs aux autorités kosovares. La Russie refusant de reconnaître le nouvel État, le plan Ahtisaari n’a pas été avalisé par le Conseil de sécurité de l’ONU et il a fallu trouver une autre solution ; ce fut la « reconfiguration », proposée par le Secrétaire général Ban Ki-Moon en juin 2008. L’idée consistait à modifier la structure et le profil de l’administration onusienne, qui resterait donc sur place, à reconnaître le rôle opérationnel de l’UE, qui serait placée « sous l’égide de l’ONU », et à mettre en place un dialogue avec la Serbie dans six domaines d’intérêt commun (police, tribunaux, douanes, transports, infrastructures et patrimoine culture et religieux).

Cette proposition a eu le mérite de clarifier la situation entre les instances internationales, mais elle n’a pas rallié les opposants à l’indépendance. EULEX est restée illégale aux yeux de la Serbie et de la Russie, ce qui a mis en suspens son déploiement au nord à majorité serbe. Des pourparlers ont été ouverts, pour tenter de convaincre la Serbie d’accepter la reconfiguration et d’user de son influence auprès des responsables kosovars serbes. Ils ont abouti à un plan en six points, qui a conditionné le déploiement d’EULEX sur tout le territoire à sa soumission à « l’autorité générale des Nations unies, qui serait neutre du point de vue du statut ». Restait à obtenir l’adhésion de la nouvelle République du Kosovo à ce compromis. Soutenue par la population et l’opposition, celle-ci a rejeté un plan qui impliquait le maintien de la MINUK et rognait sa souveraineté, avant de céder aux injonctions internationales de faire preuve de « souplesse » et de « pragmatisme ». Prishtinë/Priština a ainsi accepté le lancement opérationnel d’EULEX, mais sans reconnaître le plan en six points, pourtant à la base de ce lancement. Il semble que les parties se soient mises d’accord en s’appuyant sur des principes antagonistes.

Le 26 novembre 2008, le Conseil de sécurité a approuvé le rapport du Secrétaire général de l’ONU qui organise le déploiement d’EULEX dans le cadre de la résolution 1244 et sous le parapluie de la MINUK, conformément au plan en six points négocié avec Belgrade, tout en prenant acte du refus des autorités du Kosovo. Il a donc entériné la réorganisation de la présence internationale sans voter une nouvelle résolution et, partant, sans modifier ni clarifier le statut du Kosovo. Le consensus s’est fait a minima : EULEX prendra progressivement la relève dans les domaines relatifs à l’État de droit, à condition de rester neutre quant au statut étatique du Kosovo. Le lancement de la mission européenne sur tout le territoire a dès lors été possible, à partir du 9 décembre 2008, et le recrutement de ses agents s’est accéléré. Composé de moins de 1 000 personnes (locaux et internationaux) en novembre 2008, les effectifs avaient doublé le mois d’après. EULEX compte 1 500 internationaux et 1 000 locaux en novembre 2009.

Le rôle d’EULEX est d’accompagner les institutions du nouvel État dans son effort de construction d’un État de droit ; il n’est pas de gouverner ni de diriger, mais de « surveiller, observer et conseiller les institutions kosovares tout en conservant un certain nombre de pouvoirs exécutifs limités ». A cette fin, EULEX dispose d’un budget de 205 millions d’euros et se concentre sur trois domaines essentiels : la police, la justice et les douanes. C’est une mission technique et spécialisée dans le domaine de l’État de droit, une précision qui a valeur d’argument face aux contestations apparues dès sa création. C’est donc parce que la reconnaissance du Kosovo est devenue un élément de cristallisation des rapports de force sur les scènes régionale et internationale que la nature technique a été revalorisée. On ne compte plus les déclarations officielles soulignant que la Mission n’a rien à voir avec la question du statut du Kosovo et qu’elle n’exercerait ces pouvoirs exécutifs que dans des cas extrêmes. Bien entendu, cette position sur le fil du rasoir est difficilement tenable sur le terrain et, si EULEX ne se prononce pas sur le statut, elle collabore effectivement avec les institutions kosovares. Elle a participé à l’élaboration de nombreuses propositions de loi et a apporté son assistance aux autorités pour rédiger plusieurs documents de politique publique portant sur la lutte contre la corruption, le crime organisé, le terrorisme et le trafic de drogue. En outre, elle rencontre régulièrement les responsables kosovars dans le cadre du Conseil commun de coordination de l’État de droit. L’objectif de ce Conseil est de favoriser la coordination des acteurs sur les questions techniques (blanchiment d’argent, processus de sélection des juges et procureurs, etc.), un adjectif récurrent qui permet là encore de désamorcer toute critique vis-à-vis d’une mission qui doit son existence à sa neutralité réinventée.

La police d’EULEX a été déployée dans tous les commissariats du Kosovo dès le 9 décembre 2008 ; elle est d’ailleurs intervenue lors des troubles du 30 décembre, afin de restaurer l’ordre avec l’aide de la KFOR et de la police du Kosovo. Au début de l’année 2009, elle a pris le contrôle des deux postes frontières au nord du Kosovo, qui avaient été incendiés peu après la déclaration d’indépendance. Elle a suivi, encadré et conseillé la police du Kosovo pour la réintégration des fonctionnaires de police serbes qui avaient quitté leur poste au moment de l’indépendance.

Dans le domaine de la justice, la MINUK et EULEX ont conclu, en décembre 2008, un accord « technique » permettant le transfert des dossiers de l’une aux juges et procureurs de l’autre. Ces derniers travaillent sur quelques mille dossiers, seuls ou en formation collégiale mixte avec leurs homologues kosovars. L’objectif est de mener à bien d’ici le début de 2010 la totalité des affaires transmises par la MINUK. Plusieurs procès ont eu lieu, dont celui de Rrustem Mustafa, ancien chef de l’Armée de libération UÇK, plus connu sous le nom de « commandant Remi », qui a été rejugé et condamné à quatre ans de prison pour détention illégale, traitements inhumains et torture commis sur cinq Kosovars albanais en 1998-1999 [6]. Au nord du Kosovo, l’activité judiciaire d’EULEX a rencontré des obstacles. En mars 2009, les affrontements entre les forces internationales et les manifestants serbes protestant contre une mission valant reconnaissance de l’indépendance ont fait des dizaines de blessés et tué un policier ukrainien. La normalisation du fonctionnement du tribunal de Mitrovicë/Mitrovica et la réaffectation de juges et de procureurs locaux sont en cours.

Les officiers des douanes d’EULEX ont été déployés sur la majeure partie du territoire avant même le mois de décembre, excepté au nord. L’opposition de la communauté serbe au contrôle du trafic commercial passant par une frontière jusqu’alors ouverte à tous types d’échanges plus ou moins licites impose, selon les termes d’Yves de Kermabon, une « approche graduée ». Depuis le 20 mai 2009, les effectifs douaniers contrôlent et enregistrent les documents des véhicules commerciaux entrant au Kosovo, ce qui a favorisé « une baisse prononcée de la quantité de carburant passé en contrebande » [7]. Difficilement maîtrisable, cette portion de territoire constitue un enjeu crucial pour l’UE, soucieuse d’éviter toute partition et de faire respecter la règle de droit dans son environnement proche. EULEX y joue un rôle déterminant pour l’avenir de la présence européenne, qui a construit sa stratégie sur les normes et l’aide économique.

Le levier économique du Bureau de liaison de la Commission européenne

Le Bureau de liaison de la Commission fournit une aide financière à une large échelle, qu’il met en œuvre dans le cadre de l’Instrument de préadhésion (IPA). L’IPA est entré en vigueur le 1er janvier 2007 et réunit en une seule toutes les aides à la préadhésion antérieures (PHARE, ISPA, SAPARD, l’instrument pour la Turquie, l’instrument financier pour les Balkans occidentaux, CARDS). Son enveloppe pour la période de 2007 à 2012 s’élève à 565 millions d’euros. Dans ce cadre, tous les pays candidats (Croatie, ARYM, Turquie) et les pays candidats potentiels (Albanie, Bosnie, Monténégro, Serbie et « Kosovo sous la résolution 1244 ») peuvent avoir accès à une aide facilitant la transition vers l’acquis communautaire et le renforcement des institutions, la coopération transfrontalière, le développement régional, le développement des ressources humaines et le développement rural.

Le programme annuel d’assistance de l’IPA au Kosovo couvre treize projets, pour renforcer l’État de droit, réformer l’administration publique, soutenir les communautés, la culture, les médias, la jeunesse et les sports. Il vise également à améliorer les infrastructures sociales et économiques au Kosovo, notamment le développement commercial et régional, l’enseignement, l’emploi et l’agriculture, de même que l’environnement, les transports et l’énergie. Ces projets sont établis en étroite collaboration avec les autorités du Kosovo et les accords de financement sont signés par le chef du Bureau Renzo Davidi et le Premier ministre Hashim Thaçi.

Fort d’une centaine de personnes, le Bureau a un profil essentiellement européen et son action s’inscrit dans le long terme, puisqu’il a vocation à rester même après l’intégration. Il participe de ce qu’on appelle le capacity building, qui vise à doter le Kosovo de ressources humaines efficaces et engage des réformes majeures. Il est ainsi chargé de nombreux programmes tels que Taiex, Erasmus mundus, the Young Cell Scheme, l’Approche de Développement économique régional (RED) et le projet de Lutte contre la pauvreté dans les communes marginalisées, mis en œuvre conjointement avec l’OIM et dans dix municipalités cibles.

En outre, le Bureau coordonne la marche vers l’adhésion du Kosovo. Le Processus de Stabilisation et d’Association ainsi que son corollaire, l’Accord de Stabilisation et d’Association (ASA), sont bien connus, mais on ne s’étonnera pas de la gestion particulière du Kosovo en la matière. Comme cinq États membres de l’UE (Chypre, la Grèce, la Roumanie, l’Espagne et la Slovaquie) ne reconnaissent pas l’indépendance de l’ancienne province serbe, le Kosovo ne peut prétendre au Processus de Stabilisation et d’Association en tant que tel. Un instrument spécifique a donc été inventé : le Stabilisation and Association Tracking Mechanism (SATM). Ce mécanisme de suivi s’articule autour d’un forum qui rassemble la Commission européenne et le gouvernement du Kosovo, pour faire le point sur les progrès accomplis en fonction du partenariat européen établi pour deux ans. Il a permis au Kosovo de monter dans le train des réformes, dans la perspective d’une mise en conformité de la législation locale aux normes européennes, au même rythme que ses voisins. Le but est de perdre le moins de temps possible. Il est en effet primordial que le Kosovo suive « l’évolution de la région afin de promouvoir la croissance économique et favoriser la stabilité politique ». Le SATM ne suffit pas, toutefois, à garantir la signature d’un prochain ASA, qui nécessitera l’accord de tous les États membres. Pour pallier temporairement les lenteurs des décisions politiques, le technique ne saurait se substituer indéfiniment au nécessaire consensus des chefs d’État européens.

Les velléités politiques du Représentant spécial de l’Union européenne

Troisième pivot de la présence européenne au Kosovo, le Représentant spécial de l’Union européenne (RSUE) a vocation à « conseiller et aider le Kosovo dans son processus d’évolution politique et à assurer la cohérence de l’action de l’UE ». Il personnifie l’action politique communautaire et lui confère une envergure. Cependant, cette ambition a été sapée par la disposition prévoyant que le RSUE assumerait également la fonction de Représentant civil international (RCI) qui, à la tête du Bureau civil international, représente les États ayant reconnu l’indépendance. Le cumul des mandats devait faciliter la coordination entre acteurs, il est devenu un handicap dans le contexte des dissensions sur l’effectivité étatique du Kosovo.

En février 2008, Pieter Feith a été désigné RSUE par le Conseil de l’Union européenne, puis RCI par le Groupe de pilotage international (ISG) [8]. Cette dualité se retrouve dans la structure des pouvoirs et la mission des deux Représentants. En tant que RSUE, Pieter Feith se conforme au statut neutre, doit assurer la cohérence de la politique de l’Union au Kosovo selon les objectifs communautaires et vise à proposer les conseils et le soutien de l’UE dans le processus politique. En revanche, en tant que RCI, il surveille la mise en application du plan Ahtisaari, a l’autorité suprême sur les institutions kosovares et garantit la mise en œuvre de l’indépendance supervisée. Cette division des tâches s’est révélée schizophrénique dès lors que les objectifs de l’UE et du Bureau civil international ont divergé. Ajoutée à cela, l’absence de ligne politique claire et partagée au sein de l’Union n’a pas non plus facilité la tâche du Représentant.

La médiation européenne s’est néanmoins révélée salutaire à certains moments critiques. C’est à Pieter Feith que la demande d’autorisation d’entrée sur le territoire kosovar a été transmise pour permettre le déplacement de Boris Tadić au monastère de Dečani/Deçan, en avril 2009. Le Représentant avait alors vivement recommandé aux autorités kosovares de ne pas s’opposer à cette visite. Ces dernières ayant refoulé auparavant plusieurs responsables serbes tentant de pénétrer au Kosovo, une procédure a été établie, où le RSUE assure la communication entre Belgrade et Prishtinë/Priština. Le Représentant spécial fait également le lien avec les institutions communautaires. Au début de 2009, il a prononcé un discours devant le comité des Affaires étrangères du Parlement européen, dans lequel il a insisté pour que l’Union conditionne la coopération de Belgrade avec EULEX à son intégration européenne. Toutefois, les acteurs divergent sur l’importance à accorder à la fonction du RSUE, selon qu’ils voient en lui le chef d’orchestre de l’application du plan Ahtisaari ou le défenseur du statut neutre. Dans ces conditions, le Représentant n’est pas le personnage-clé envisagé par le plan Ahtisaari. C’est d’EULEX que la classe politique et la société civile attendent beaucoup.

Jugée moins intrusive et plus compétente que la MINUK, la mission européenne a été accueillie favorablement par la société civile. Pour beaucoup, elle signifiait la fin du protectorat onusien, la concrétisation de l’indépendance (même supervisée) et une promesse d’intégration euro-atlantique future. Les désillusions sont apparues avec les marchandages qui ont précédé son déploiement. La presse a tôt fait de requalifier la reconfiguration en « reconfusion » et certains observateurs se sont méfiés d’une mission « EULEX à la sauce Belgrade ». A cela, se sont ajoutées des critiques quant au manque de conscience professionnelle et à la corruption de certains agents [9] et, surtout, la signature très contestée du protocole de coopération policière avec la Serbie. Pendant tout l’été 2009, les institutions kosovares, qui n’ont pas été associées aux discussions préparatoires, se sont fermement opposées à ce nouvel accord, qui prévoit l’échange d’information entre EULEX et la Serbie concernant les graves délits transfrontaliers. Les décideurs internationaux ont renoué avec la shuttle diplomacy pour calmer les protestations, insistant sur la nature technique du protocole participant du renforcement de l’État de droit. Les dirigeants kosovars se sont finalement résignés, poussés par les Européens et bloqués par une Constitution qui affirme la prévalence des décisions internationales.

Mais ce nouveau revirement a accru le mépris pour la classe politique locale et le désenchantement s’est mué en hostilité vis-à-vis d’EULEX. Le 25 août 2009, une manifestation a été organisée par le mouvement Vetëvendosje. 26 voitures d’EULEX ont été endommagées et un nouveau graffiti est apparu : « EULEX Made in Serbia ». Après la signature effective de l’accord le 11 septembre 2009, une nouvelle marche a rassemblé un millier de personnes dans les rues de Prishtinë/Priština aux cris de « Kosovo in EU, not under the EU », « EULEX, UNMIK, take Hashim and leave ». Deux jours plus tard, des inconnus ont lancé des bombes incendiaires sur des voitures de la police européenne dans l’est du Kosovo.

Pour les responsables européens, l’accord de coopération est considéré comme « un pas important pour améliorer l’Etat de droit sur l’ensemble du Kosovo » car il vise à combattre le crime organisé au nord de la province, ce qui constitue un des critères prépondérants de l’adhésion. Accessoirement, il donne à l’UE les moyens de s’assurer que la Serbie remplira les exigences de contrôle aux frontières, avant son entrée dans l’espace Schengen prévue pour janvier 2010. En ce sens, la stratégie communautaire dans la région suit les étapes du processus de préadhésion, dont les exigences apparaissent prioritaires sur l’imputabilité (accountability) des gouvernements locaux et les aspirations des citoyens. Le danger réside peut-être dans une concrétisation de la perspective européenne, souhaitée par les populations, mais qui impose des règles difficilement adaptables à une situation politique et territoriale ambiguë telle qu’elle l’est au Kosovo. La chance est aussi dans l’espoir que suscite le rapprochement avec l’Union européenne. Selon un sondage Gallup Balkan Monitor publié en août 2009, 89% des Kosovars pensent que l’adhésion à l’UE est une bonne chose et 72% des Albanais du Kosovo (mais 15% des Serbes du Kosovo) se sentent vraiment Européens.

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Bibliographie :

. Rapport de suivi concernant le Kosovo, COM(2009) 533, Commission européenne, Bruxelles, 14 octobre 2009 – document disponible sur le site de l’UE : http://ec.europa.eu/enlargement/press_corner/key-documents/reports_oct_2009_fr.htm

. Rapport du Secrétaire général sur la Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo, S/2009/497, Conseil de Sécurité, New York, 30 septembre 2009

. Kathrin BROCKMANN et David BOSOLD (eds.), Democratization and Security in Central and Eastern Europe and the Post-Soviet States, Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik / Research Institute of the German Council on Foreign Relations (DGAP), actes de la 12ème New Faces Conference qui s’est déroulée à Prague en mars 2009, octobre 2009.

. Vedran DZIHIC et Helmut KRAMER, "Kosovo After Independence. Is the EU’s EULEX Mission Delivering on its Promises ?", Internationale Politikanalyse, Friedrich Ebert Stiftung, Berlin, juillet 2009

. Odile PERROT, Les Equivoques de la démocratisation sous contrôle international. Le cas du Kosovo (1999-2007), LGDJ, Paris, 2007

. Assem SLIM, "L’Instrument d’Aide de Préadhésion (2007-2013) de l’UE aux Balkans occidentaux : Chronique d’un échec annoncé", working paper, séminaire du CEMI/EHES, Paris, 18 juin 2009.

. Andreas WITTOWSKI, "Squaring the Circle : A Short History of UNMIK’s European Union Pillar, 1999-2008", Südosteuropa Mitteilungen, janvier 2009, 2009/01, p16-34

. Eric de BRABANDERE, Post-conflict Administrations in International Law. International Territorial Administration, Transitional Authority and Foreign Occupation in Theory and Practice, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, 2009

Webliographie :

. Bureau civil international : www.ico-kos.org/?id=1

. Bureau de liaison de la Commission européenne : http://www.delprn.ec.europa.eu/

. Groupe de pilotage international : www.ico-kos.org/?id=3

. Mission EULEX KOSOVO : www.eulex-kosovo.eu

. Représentant spécial de l’Union européenne : http://www.eusrinkosovo.eu/en/