LE 22 avril 2016 s’est tenue à New-York au siège des Nations Unies la cérémonie d’ouverture à la signature de l’Accord de Paris sur le climat. Adopté le 12 décembre 2015 à l’issue de la COP 21, il s’agit du dernier accord né sous l’égide de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Ce texte onusien adopté en 1992, entré en vigueur en 1994, reconnait l’impact des activités humaines sur le système climatique et institue un cadre de négociations multilatérales en vue d’en atténuer l’effet de façon durable. Technique caractéristique du droit international de l’environnement, il prend la forme d’un traité-cadre, c’est-à-dire « un instrument conventionnel qui énonce les principes devant servir de fondement à la coopération entre les Etats parties dans un domaine déterminé » [1], notamment par échelonnement dans le temps de la production normative. Un traité-cadre fixe donc des objectifs généraux, dont la mise en œuvre nécessite des accords ultérieurs plus spécifiques. Ce travail est en général assuré dans le cadre de la Conférence des Parties (Conference of Parties ou COP), organe suprême du traité réunissant périodiquement les Etats participants (1 an dans le cas de la CCNUCC). La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques a ainsi conduit à l’adoption du Protocole de Kyoto à l’occasion de la COP 3 en 1997. Entré en vigueur en 2005 après une phase de blocage de plus de sept ans, le Protocole prévoyait des objectifs juridiquement contraignants de réduction des gaz à effet de serre, pour la période 2008 - 2012.

La Conférence de Copenhague de 2009 (COP 15) avait marqué l’échec de la communauté internationale à adopter un accord global prolongeant le Protocole de Kyoto. Aucune avancée n’avait pu être obtenue depuis dans le cadre de la CCNUCC, l’Accord de Doha adopté en 2012 lors de la COP 18 ayant uniquement permis de reconduire le Protocole de Kyoto sur la période 2013 – 2020 (« Kyoto 2 »). L’accord de Paris consacre donc la relance des négociations multilatérales sur les changements climatiques.

Il intervient dans un contexte environnemental inquiétant. Si les émissions de gaz à effet de serre (GES) ont globalement stagné en 2015, elles demeurent en nette progression dans certains pays [2]. En outre, le mois de février 2016 a été le plus chaud depuis 136 ans selon les observations de la NASA [3]. L’agence américaine a enregistré plusieurs records de température planétaire depuis 2014 [4]. De manière générale, les émissions mondiales de GES visées par le protocole de Kyoto ont augmenté de 80% entre 1970 et 2010, atteignant environ 49 milliards de tonnes en 2010 selon les données du GIEC. L’impact des activités humaine sur ce phénomène est jugé probable et des conséquences irréversibles sont annoncées en l’absence d’une action draconienne et rapide (scénario dit « émetteur ») : acidification des océans, augmentation exponentielle du niveau des mers, atteinte à la biodiversité et raréfaction des ressources alimentaires et en eau potable. Seul moyen efficace de lutter contre le réchauffement du climat, la limitation drastique des émissions anthropiques (une baisse de 40 à 70% d’ici à 2050), et une économie globale neutre en carbone à l’horizon 2100 [5].

Ce contexte explique la forte mobilisation de la communauté internationale autour de la question climatique et le succès de la COP 21. L’Accord de Paris qui en est le résultat a pour objectif de maintenir la hausse de la température moyenne mondiale « nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels » (période de référence 1861-1880) et de renforcer les efforts visant à limiter l’augmentation de la température « à 1,5 degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels » [6]. L’accord prévoit en outre une aide financière des pays développés à la transition énergétique des pays en développement [7], avec un plancher fixé lors de la COP 21 à 100 milliards de dollars par an à compter de 2020.

La cérémonie d’ouverture à la signature de l’Accord de Paris a donc été l’occasion de vérifier que l’effervescence de la COP21 était toujours vivace. Toutefois, si l’accord a rencontré un succès éclatant en phase de signature (I), son avenir demeure incertain (II) et la contribution effective de ce traité à la lutte globale contre le changement climatique peut être discutée (III).

I – Un nombre de signatures record…

La cérémonie du 22 avril 2016 organisée par le Secrétaire général des Nations Unies a rencontré un succès incontestable : 50 chefs d’Etats étaient présents, 174 Etats ainsi que l’Union européenne ont signés l’Accord de Paris le jour même de son ouverture à la signature. Un chiffre exceptionnel, qui dépasse le record précédent : celui de la Convention de Montego Bay de 1982, qui avait obtenu 119 signatures le premier jour. Deux pays supplémentaires ont depuis signé le traité : la Gambie et les Seychelles.

Ce haut niveau de participation révèle le capital politique investi par les Etats dans les négociations sur le climat. Outre une portée symbolique et politique, la signature de l’accord a également une valeur juridique. Il s’agit de la première étape dans le processus d’entrée en vigueur de l’accord. La signature indique l’intention des Etats d’être liés par le traité. Elle engage les signataires à ne pas porter préjudice aux objectifs du traité avant son entrée en vigueur [8]. La prochaine étape est la ratification de l’accord par les pays signataires, selon les règles constitutionnelles nationales. Des procédures de ratification en forme simplifiée (acceptation, approbation) sont également envisageables. Elles permettent, lorsqu’elles sont prévues par la Constitution d’un Etat, de ratifier l’accord sans autorisation parlementaire.

Les déclarations enthousiastes quant à la ratification de l’Accord sur le climat sont allées bon train. La Chine a par exemple indiqué vouloir déposer ses instruments de ratification avant septembre 2016. La France, hôte de la COP 21 très impliqué dans l’élaboration de l’accord, veut maintenir le consensus dégagé à Paris, et tente de mobiliser ses partenaires européens. L’Assemblée nationale a approuvé la ratification par le Parlement, le Sénat votera le 8 juin 2016. Actuellement, 17 pays ont d’ores et déjà ratifié le traité [9], principalement de petits Etats insulaires [10]. Ces derniers sont les plus concernés par le changement climatique : la fonte des glaces polaires induite par le réchauffement cause l’élévation du niveau des océans et l’érosion progressive de leurs côtes. Le registre de signature demeurera ouvert pendant un an. L’Accord entrera en vigueur suite à sa ratification par 55 Etats représentants 55% des émissions de gaz à effet de serre.

II – … mais un avenir incertain…

Malgré l’effervescence constatée lors de la COP 21, et confirmée le 22 avril 2016, le pronostic d’une entrée en vigueur rapide de l’accord demeure hasardeux. Le protocole de Kyoto, ouvert à la signature en 1997, n’est entré en vigueur qu’en 2005, faute pendant un temps d’un niveau de ratification suffisant. Les Etats-Unis, pays signataire du Protocole représentant une part importante des émissions anthropiques mondiales, ne l’ont jamais ratifié, dans un premier temps en raison de l’opposition du Sénat, puis de l’administration G. W. Bush. Il fallut attendre la ratification du Protocole par la Russie pour que les conditions, similaires à celles de l’accord de Paris, de 55 ratifications représentant 55% des émissions de GES soient réunies. Éviter aujourd’hui la reproduction ce schéma implique le maintien de l’enthousiasme autour de l’Accord de Paris afin d’assurer sa ratification rapide. Et déjà, les premières difficultés se font jour.

La COP 21 a été portée par plusieurs personnalités de premier plan : Ban Ki Moon, Laurent Fabius et Christina Figueres sont ainsi les véritables artisans de l’accord du 12 décembre 2015. Or cette équipe est désormais quasiment hors jeu. Figure de proue du sommet du Bourget, Laurent Fabius n’est plus en fonction, remplacé au Quai d’Orsay par Jean Marc Ayrault, et sur le dossier climatique par Ségolène Royal (bombardée ministre de l’environnement « en charge des relations internationales sur le climat ») depuis le remaniement du 11 février 2016. Autre personnalité emblématique de la lutte contre le changement climatique et de la COP 21, le Secrétaire général de l’ONU Ban Ki Moon est sur le départ : il ne pourra briguer un second mandat en 2017. Il en va de même pour Christina Figueres, la secrétaire exécutive de la CCNUCC, qui ne vise pas une prolongation de son mandat. Celui-ci expire en juillet 2016. Parmi les candidats à sa succession, Laurence Tubiana, jusqu’alors négociatrice en chef du Quai d’Orsay sur les questions climatiques. Sa nomination pourrait a priori bénéficier au rayonnement de l’Accord de Paris, en raison de l’expérience de Madame Tubiana en matière de négociations climatiques. En revanche, ses relations personnelles réputées difficiles avec Madame Royal, désormais présidente de la COP 21, pourraient se révéler contre-productives. Reste donc à savoir si ces changements de personnalités impacteront ou non le processus d’entrée en vigueur de l’Accord sur le climat, et si les successeurs de l’équipe gagnante au Bourget sauront entretenir la dynamique de la COP 21.

Aux Etats Unis, le Clean Power Plan a été suspendu en février 2016 par la Cour suprême. Principale mesure de l’administration Obama en matière climatique, cette mesure annoncée en août 2015 conditionne l’application outre atlantique des engagements pris à Paris. Le Clean Power Plan planifie ainsi une réduction des émissions américaines de GES, visant en particulier les centrales électriques à charbon. Il est actuellement remis en cause par une procédure judiciaire engagée par des Etats fédérés, principalement républicains, des groupes industriels affiliés au lobby charbonnier et plusieurs syndicats. Les demandeurs estiment que l’Etat fédéral a outrepassé sa compétence et adopté l’acte en contournement du Sénat. Le gouvernement avance une loi fédérale de 1970, le Clean Air Act, comme base juridique du plan. Il est soutenu par certains Etats démocrates et des collectivités locales, ainsi qu’une partie de la communauté scientifique américaine. La Cour suprême a néanmoins suspendu la mise en œuvre du plan en attendant la décision de la juridiction saisie de l’affaire. Une annulation remettrait en cause les engagements pris par les Etats-Unis dans le cadre de l’Accord de Paris, mais aussi les accords bilatéraux conclus notamment avec la Chine et le Canada. Elle serait également nuisible à une entrée en vigueur rapide de l’accord, les Etats Unis représentant environ 15% des émissions mondiales de GES [11]. Rappelons que le défaut de ratification américain avait bloqué l’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto, jusqu’à la ratification russe de 2004. Par ailleurs, les prochaines élections présidentielles laissent en sursis la participation américaine à l’Accord de Paris. Si les candidats démocrates y sont favorables et entendent gouverner dans la continuité de l’administration Obama, le républicain Donald Trump a annoncé vouloir se retirer du traité. Une ratification de l’accord avant les élections lierait cependant les Etats-Unis au moins jusqu’à 2020, l’article 28 du traité prévoyant un délai de dénonciation de trois ans à compter de l’entrée en vigueur, assorti d’une année de préavis. Le président Obama pourrait ainsi rédiger un Executive Agreement, qui lui permettrait de se passer de l’aval du Sénat et de ratifier l’accord au plus vite. Mais ce geste serait politiquement instable, en raison de l’existence d’une procédure judiciaire en cours.

Au Japon, l’Accord de Paris semble battu en brèche avant même son entrée en vigueur. Le gouvernement a autorisé la construction de nouvelles centrales à charbon. Cette décision fait suite à la fermeture de la plupart des centrales nucléaires du pays après l’incident de Fukushima. Elle provoque une hausse des émissions de CO2 (+ 1,4% en 2014 selon les données du ministère japonais de l’économie, du commerce et de l’industrie). Reste donc à savoir si le pays ratifiera un accord international avec lequel il se trouvera forcément en contradiction. La contribution japonaise est de toute manière jugée insuffisante par rapport au niveau d’émissions anthropiques de l’archipel [12]. Le NDC [13] nippon table ainsi sur une réduction des émissions de GES d’environ 26% d’ici à 2030, un objectif estimé trop faible alors que le pays est l’un des principaux pollueurs au monde [14].

Acteur important du débat climatique, l’Union européenne est le troisième pollueur mondial [15]. L’UE a été la première puissance à publier ses engagements en amont de la COP 21, en février 2015. L’organisation a ainsi annoncé vouloir réduire ses émissions de GES de 40% d’ici à 2030, de 80% d’ici à 2050, pour atteindre un niveau proche de 0% en 2100. Des mesures phares ont également été annoncées en matière de neutralité carbone et de réduction de la consommation d’énergie. L’Union a ainsi révisé en 2014 les objectifs du paquet climat-énergie de 2008. Signataire de l’Accord sur le climat le 22 avril 2016, l’UE ne pourra le ratifier qu’après ses 28 Etats membres. La Commission européenne devrait dans les temps à venir proposer un projet de ratification au Conseil de l’UE. Des difficultés sont à prévoir, certains Etats européens comme la Pologne ou la République Tchèque étant encore très dépendants du charbon. Ces pays voient d’ores et déjà d’un mauvais œil les engagements annoncés par l’organisation.

III – … et une mise en œuvre aléatoire

Une fois en vigueur, encore faut-il que l’accord produise ses effets. Là encore, le Protocole de Kyoto offre une illustration malheureuse. Le Canada s’est retiré du Protocole en 2011, n’ayant pas tenu ses engagements et souhaitant s’épargner des sanctions financières importantes. Lors de la COP 21, plusieurs pays très pollueurs ont annoncé vouloir s’investir pleinement dans la lutte contre le changement climatique. Il faut toutefois percevoir la réalité derrière les promesses. Principal émetteur de gaz à effet de serre, la Chine a annoncé qu’elle atteindrait son pic de carbone en 2030, avant d’entamer une diminution. Toutefois, la London School of Economics estime que la Chine a atteint son pic de carbone en 2014. L’Inde souhaite investir massivement dans l’énergie solaire, mais ses projets nécessitent des investissements gigantesques, et sont donc conditionnés au versement de l’aide des pays développés. Le Canada met en avant un accord bilatéral avec les Etats Unis pour annoncer des réductions importantes des émissions anthropiques générées par l’exploitation des énergies fossiles. Cependant, le Canada est un fournisseur important des Etats-Unis en pétrole et en gaz. La baisse d’exploitation nécessaire pour atteindre les objectifs annoncés s’avèrerait potentiellement ruineuse pour certaines provinces, notamment l’Alberta qui assure l’essentiel de la production d’hydrocarbures du pays. L’Australie confirme sa réputation de cancre du climat : grand émetteur de gaz à effet de serre (environ 388.7 MtCO2 en 2013 [16]), le pays a annoncé une contribution nettement insuffisante pour tenir les engagements pris à Paris de maintenir la hausse des températures en dessous des 2°C. Des entorses au traité sont donc à prévoir.

Reste à savoir quels moyens sont prévus par l’Accord pour sanctionner les infractions. Le Protocole de Kyoto prévoyait un système de contrôle de l’exécution et des sanctions financières en cas de manquement. Ces dernières étaient hautement dissuasives : ainsi le Canada s’exposait ainsi à une pénalité de 14 milliards de dollars environ, avant de dénoncer le protocole en 2011. Ce modèle coercitif n’est pas reproduit par l’Accord de Paris. La question des sanctions a en effet été âprement négociée au Bourget, de nombreux Etats refusant toute référence à la contrainte, mais aussi à un processus de suivi de type « naming and shaming » [17]. À la place, l’accord retient un système de promesses généralisées, et met en place un cadre de transparence, instituant un comité d’expert non accusatoire (groupe de travail ad hoc). Un bilan mondial est prévu pour 2023, et la révision à la hausse des contributions nationales tous les 5 ans est imposée par l’accord. Reste qu’aucune pénalité ne pourra être imposée aux Etats récalcitrants, ce qui atténue le caractère contraignant du traité.

Autre dossier épineux lors des négociations de Paris : la question des financements. Véritable pomme de discorde ayant minée les négociations de Copenhague en 2009, le sujet des aides financières révèle une grave crise de confiance entre le Nord et le Sud. La mise en œuvre concrète de l’Accord de Paris impliquera que les Etats du Nord honorent leur promesse de contribution fixée à 100 milliards de dollars par an minimum après 2020. Ce montant, défini en 2009 à Copenhague, a été entériné lors de la COP21. Néanmoins, il n’est pas mentionné dans le corps du traité. La question a de nouveau été débattue lors des négociations techniques de Bonn du 16 au 26 mai 2016, cette fois-ci sous l’angle de la répartition des financements [18].

*

Il serait toutefois prématuré de présager la faillite de l’Accord de Paris, dont le caractère peu coercitif est à la fois une faiblesse et une force. Sa mise en œuvre effective sera aléatoire, car elle reposera sur la bonne volonté des Etats parties, qui devront adopter les mesures nationales appropriées pour atteindre les objectifs fixés. En revanche, son caractère souple a permis d’éviter les blocages subis à Copenhague, et d’atteindre une portée multilatérale inespérée. Par ailleurs, si le recours aux sanctions s’avère efficace dans une logique de dissuasion, les facteurs incitatifs ne doivent pas être sous-estimés. Aussi paradoxal que cela puisse paraître, la lutte contre le réchauffement climatique représente un marché en plein développement. Par exemple, l’Inde et la Chine investissent massivement dans les énergies renouvelables, qui jouent désormais un rôle croissant dans l’économie de ces Etats. Les accords régionaux sont également une perspective prometteuse de renforcement des dispositions du traité. Ainsi, la ratification de l’Union européenne intègrerait l’accord dans le droit communautaire, ouvrant la voie à un recours devant la CJUE en cas de violation par un Etat membre. Étroitement associés à la COP21, les collectivités infra-étatiques et la société civile ont également un rôle à jouer. Un sommet mondial sur le climat réunira les acteurs non étatiques à Nantes en septembre 2016, des initiatives prometteuses sont à espérer.

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