IL EST de bon ton de critiquer le service européen d’action extérieure avant même qu’il n’entre en fonction, le 1er décembre 2010. Il semble plus utile de commencer par faire un état des lieux de la Politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne (UE). Ce qui revient à identifier à la fois la situation de départ et l’ampleur des défis à relever.

Pour cela - sans prétendre à l’exhaustivité - croisons deux documents de référence. Le premier est un document officiel interne à l’Union européenne, le second un document académique extra-européen. Enfin, nous nous pencherons sur le poste de haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité comme sur l’organisation du service européen pour l’action extérieure [1].

UN POINT DE VUE POLITIQUE INTERNE A L’UNION EUROPEENNE

Le président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, a reçu le 8 mai 2010 un rapport intitulé « Projet pour l’Europe à l’horizon 2030. Les défis à relever et les chances à saisir. [2] » Ce document est le fruit du travail d’un groupe de 12 « sages » [3] réunis entre décembre 2008 et avril 2010 sous la présidence de Felipe Gonzalez, ancien président du gouvernement espagnol [4].

Les signataires tranchent sur les usages habituels des politiques par des formulations volontiers abrasives. Le ton général du document est à la fois alarmiste et mobilisateur. Le rapport compte 9 parties dont 2 sont entièrement consacrées à la dimension externe de l’Union européenne, présentées ci-après [5].

L’Europe dans le monde : s’affirmer en tant qu’acteur

Les auteurs souhaitent que l’Union européenne se donne les moyens de jouer un rôle majeur dans la définition des nouvelles règles de la gouvernance mondiale. Ce qui laisse entendre que ce n’est pas déjà le cas… Afin d’éviter que le cœur de son héritage – une interdépendance responsable, un commerce loyal et un système de gouvernance multilatérale – ne soit dilapidé, les « sages » proposent une forme de deal entre l’ancien monde et les pôles émergents. Le rapport invite ainsi à « conclure un nouveau marché d’envergure qui tienne compte des préoccupations des pouvoirs émergents et existants à l’égard des règles en vigueur, tout en insistant sur l’importance du multilatéralisme, de l’inclusion, de l’équité, du développement durable, de la sécurité collective, du respect des droits de l’homme et de l’État de droit et des pratiques commerciales loyales. [6] »

Après avoir affirmé – sans jamais le démontrer – que « […] l’UE est un multiplicateur de puissance […] [7] », les auteurs admettent que : « Une Union de vingt-sept États membres mettant en commun leur souveraineté afin d’adopter des décisions communes n’est pas pour autant une puissance mondiale. [8] » Afin d’accroître son pouvoir d’influence, ils invitent l’UE à poursuivre ses efforts pour parvenir à une plus grande coordination afin de parler d’une seule voix, ou au moins à orchestrer sa polyphonie. La diversité doit devenir une force et non plus une faiblesse.

Les « sages » souhaitent voir l’UE honorer ses engagements à l’égard des candidats officiels, dont la Turquie. Ils gardent la porte largement ouverte. Sans jamais s’interroger sur les incidences des adhésions récentes et envisagées sur la puissance de l’UE. Ce qui peut sembler surprenant pour un rapport qui s’inquiète explicitement au sujet de la puissance de l’UE à l’horizon 2030. Nier une difficulté n’a jamais été un moyen de la résoudre.

Les auteurs invitent à la formulation d’un concept stratégique européen commun. « Ce concept devrait regrouper l’action de l’UE dans les domaines diplomatique, militaire, commercial et du développement et le volet extérieur de ses politiques économiques communes (Union économique et monétaire, énergie, transports, etc.). Ce n’est qu’en combinant tous les instruments dont elle dispose que l’Union pourra changer les choses et contribuer à redéfinir les règles de la gouvernance mondiale. Au moyen d’un livre blanc, qui serait régulièrement mis à jour, le concept stratégique permettrait de définir les priorités de l’UE à long terme et deviendrait le cadre de référence pour l’action extérieure au quotidien. [9] » Pour cela, le rapport propose la création d’une unité de prévision et d’analyse, dans le cadre du service européen pour l’action extérieure.

Alors, l’UE pourrait mettre au point sa stratégie pour la réforme de la gouvernance mondiale.

Sécurité intérieure et extérieure : l’éternel défi

Les « sages » sont critiques à l’égard de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Ils notent que les dépenses militaires cumulées des pays membres représentent la moitié du budget militaire des États-Unis et que leur capacité de projection de forces représente entre 10 et 15% de celles de Washington. En outre, « Les États membres de l’UE ne parviennent pas à maximiser l’effet d’échelle et les synergies qui sont nécessaires pour obtenir les meilleurs résultats globaux envisageables. [10] » La nature fondamentalement nationale des systèmes de défense européens est présentée comme la principale limitation structurelle dont souffre l’UE. En outre, il n’y a pas toujours de consensus dans les capitales européennes sur l’utilité d’augmenter les capacités de défense de l’Union européenne. Comment de ne pas craindre, de surcroît, que l’explosion des déficits publics provoquée par la crise économique ne vienne raboter un peu plus ce poste budgétaire ? [11]

À l’inverse du discours politique habituel, le rapport dénigre les opérations militaires et civiles de l’UE : peu de moyens, pas de cohérence, aucun moyen de financement commun et manque de personnel qualifié sur le terrain…

Aussi les auteurs pensent-ils « nécessaire de créer un état-major d’opération européen réellement opérationnel et doté d’un personnel suffisant, charger de planifier, de déployer et de superviser les opérations civiles/militaires à l’étranger. [12] » Ils demandent aussi la création d’un marché unique européen de la défense [13], la mise en place un régime commun d’acquisition et la rédaction d’un livre blanc en mesure d’établir notamment une répartition cohérente des responsabilités entre l’OTAN et l’UE.

Ainsi, ce point de vue politique interne à l’Union européenne présente un bilan peu amène de la Politique européenne de sécurité commune initiée par le traité de Maastricht [14] et de l’Europe de la défense « lancée » au Sommet de Saint-Malo [15]. En résumé, les « sages » dénoncent la faiblesse quasi-générale des systèmes de défense européens et leur nature fondamentalement nationale. Ces politiques attendent de l’UE une plus grande coordination de son action extérieure, la mise au point d’un concept stratégique et la création d’un état-major d’opération européen véritablement opérationnel.

UN POINT DE VUE ACADEMIQUE EXTRA-EUROPEEN

Considérons maintenant un point de vue académique sur l’Union européenne, formulé hors des frontières de l’UE par un Professeur du département de Science politique de l’Université de Toronto (Canada), Jean-Yves Haine [16]. De nationalité belge, celui-ci est installé au Canada et considère que son origine géographique n’influence pas son propos académique [17]. Il est, notamment, l’auteur d’un article intitulé "The European crisis of liberal internationalism", initialement publié en anglais dans l’International Journal. [18] Cet article a remporté le prix Marcel-Cadieux Distinguished Wrinting Award décerné par l’International Journal en 2009. À la suite de cette distinction, son article a été publié, cette fois en français, dans la revue canadienne Études internationales, sous le titre «  La crise européenne de l’internationalisme libéral » [19]. Le lecteur découvre derrière ce titre une critique en règle de la Politique de défense et de sécurité commune (PESC) et de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD).

Sans prétendre rendre compte de la totalité de l’article, pointons quelques éléments saillants. Après avoir regretté – comme les 12 « sages » – que l’Union européenne ne dispose encore d’aucun livre blanc, l’auteur s’appuie au moment de sa rédaction sur le document rendu public en 2003 par Javier Solana, Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, sous le titre : « Une Europe sûre dans un monde meilleur » [20].

L’UE se présente volontiers au reste du monde comme un acteur civil et éthique, porteur d’une vision libérale prudente défendant la démocratie et le droit. J.-Y. Haine note cependant que « La tendance à l’auto-centrisme demeure un sérieux obstacle à une Europe véritablement "globale" et effectivement "morale". Car une vision éthique n’est telle que si les discours qu’elle engendre s’accompagnent d’actions efficaces. [21] » Il est, certes, difficile de combiner les approches de 27 États, mais le multilatéralisme peut parfois devenir un alibi justifiant l’inaction.

Selon cet auteur, « […] la crise actuelle de l’internationalisme libéral européen ne relève pas d’une maladie infantile passagère, mais bien d’une faiblesse grave et tenace dont trois aspects [retiennent l’] attention : le mantra de la bonne gouvernance, la foi erronée dans les institutions de sécurité et l’inefficacité de la politique sur les droits de la personne. Pour chacune de ces caractéristiques inhérentes à l’internationalisme européen, le fossé entre la rhétorique et l’action, ou, pour le dire autrement, entre les responsabilités et les engagements, menace la crédibilité de l’Europe en tant qu’acteur éthique. [22] »

Si le discours de l’Union européenne fait de la promotion des valeurs démocratiques et libérales son point central [23], en pratique les politiques européennes insistent davantage sur l’édification de l’État que sur la promotion de la démocratie. Dans les faits, le soutien aux organisations de la société civile est assez faible. Et Bruxelles fait mine de croire que des régimes parfois autoritaires vont scier la branche sur laquelle ils sont assis en mettant en œuvre les réformes libérales promues par l’UE. « En somme, l’approche préconisée par l’Union européenne privilégie l’ordre plutôt que les réformes, la stabilité plutôt que la démocratie et le statu quo plutôt que les changements. » [24] Dans le cas de l’Ukraine, le jugement est peut-être sévère parce que des pays membres – dont la Pologne et la Lituanie – ont été très actifs durant la Révolution orange (2004). Ce qui n’a pas empêché, il est vrai, le candidat pro-russe de gagner les élections présidentielles de 2010.

La relative impuissance militaire de l’Union européenne serait le symptôme d’un ethos défaillant

Les flèches les plus acérées du Professeur de l’Université de Toronto sont réservées à la Politique européenne de sécurité et de défense. « […] la prise de décision collective peut […] amener à la paralysie et à l’inaction. Dans ce cadre, l’institution risque d’être limitée par le plus petit commun dénominateur et, si elle fonctionne de façon consensuelle, elle peut être acculée à l’inaction ou à la coalition de volonté. En pratique sinon en principe, la PESD est devenue une communauté à la carte. L’Union européenne est souvent réduite au drapeau bleu et or dans les opérations qui ne sont "européennes" qu’en apparence et sur le papier. Les situations, et non les institutions, façonnent les choix en matière de politique étrangère. » [25] D’une certaine manière, la relative impuissance militaire de l’Europe serait plus un symptôme qu’une cause. Si l’UE reste faible militairement, c’est parce qu’elle a choisi d’abandonner la politique de la force armée. En matière de culture de la puissance, l’UE souffre d’un ADN défaillant [26]. Née d’un sous-continent qui a engagé de nombreux pays dans deux guerres mondiales, l’UE peine maintenant à vivre et penser la confrontation. La faiblesse des moyens dicte des missions militaires de faible envergure. « Les missions sont ainsi conçues de manière à préserver leur force de frappe et non dans le but de changer le cours des choses. La protection des instruments devient l’objectif de la mission, tandis que la sécurité de la population et l’aide humanitaire deviennent secondaires. Une doctrine de guerre sans victime similaire à celle qui prévalait sous l’administration Clinton oriente désormais la plus grande part des règles implicites de la PESD. […] L’aversion actuelle de l’Europe pour la prise de risques et le manque de troupes déployables conduisent à une contradiction stratégique et humanitaire : les missions sont calibrées en fonction des moyens disponibles [27] et non en fonction des objectifs déclarés. [28] » Même dans le cadre de l’OTAN, les opinions publiques manquent de plus en plus d’enthousiasme [29].

« En somme, le problème de l’Union européenne réside dans la mentalité, l’éthos [30] et, ultimement, la responsabilité qu’elle se donne. [31] » La charge de J.-Y. Haine est lourde, mais on ne peut pas la balayer d’un revers de la main en avançant seulement que l’ethos plus guerrier des États-Unis de G. W. Bush a produit les impasses que l’on sait.

J.-Y. Haine résume ainsi son propos au sujet de la PESC et de la PESD : « L’Europe souffre de problèmes de pensée, d’engagement et de ressources stratégiques. Ces défauts l’ont amenée à conduire des actions humanitaires dépassées et inefficaces. Plus généralement, l’Europe de la défense se berce d’illusions sur les effets réels du "soft power", conçoit faussement la "sécurité humaine" et évalue mal les enjeux et les risques. [32] »

Ce bilan croisé mériterait à l’évidence d’être approfondi et plus contradictoire, mais l’esquisse est claire : à l’intérieur comme à l’extérieur, la PESC et la PESD n’ont pas véritablement convaincu à ce jour.

Autrement dit, le service européen pour l’action extérieure débute d’un point bas. Les défis qui se dressent devant lui sont considérables. Il s’agit rien moins que d’enrayer les forces profondes – démographiques, économiques et stratégiques – qui militent en faveur d’un effacement relatif de l’Union européenne.

LE HAUT REPRESENTANT DE L’UNION POUR LES AFFAIRES ETRANGERES ET LA POLITIQUE DE SECURITE

C’est le traité de Lisbonne - dont la mise en œuvre progressive a débuté le 1er décembre 2009 - qui créé un haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité [33] ainsi qu’un service européen pour l’action extérieure.

Cherchons à comprendre les nouvelles règles du jeu.

Nomination… et démission

L’article 18, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne [34] précise que : « Le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, avec l’accord du président de la Commission [européenne], nomme le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Le Conseil européen peut mettre fin à son mandat selon la même procédure. [35] »

Catherine Ashton a été nommée à ce poste le 19 novembre 2009 pour un mandat de 5 ans [36]. Selon certains, cette nomination est le résultat d’un deal : nommer à ce poste une personnalité britannique en compensation de l’impossibilité de désigner Tony Blair au poste de président stable du Conseil européen. Le premier choix aurait été un des frères Miliband, mais ce dernier aurait préféré rester au Royaume-Uni afin de rester dans la course pour la direction du New Labour. À défaut et pour satisfaire les Britanniques qui ne voudraient pas d’une politique étrangère de l’UE ambitieuse, le choix se serait portée sur C. Ashton, commissaire britannique sortante. Quoiqu’il en soit, une part de la presse européenne a concentré ses tirs sur sa personne. Ce qui a pu rappeler le traitement à charge réservé par une partie de la presse française au début des années 1990 à l’encontre d’Édith Cresson alors qu’elle était Premier ministre [37]. Que le choix de C. Ashton s’avère pertinent ou non, ne perdons pas de vue qu’il s’agit d’abord d’une nomination à la majorité qualifiée du Conseil européen. Autrement dit, les chefs d’État et de gouvernement des États membres ne pourraient s’en prendre qu’à eux-mêmes s’ils s’avéraient avoir été de piètres recruteurs. À moins que ce choix n’ait été qu’un – petit – calcul pour nommer une personnalité qui ne ferait pas d’ombre à la puissance en majesté des chefs d’État aspirant à défendre leur propre jeu diplomatique. Une hypothèse qui avait déjà été avancée en juin 2009 lors de la reconduction de José Manuel Durão Barroso à la présidence de la Commission européenne [38]. Si C. Ashton ne fait vraiment pas l’affaire, les chefs d’État et de gouvernement peuvent mettre fin à son mandat quand ils le veulent. Le président [39] de la Commission et le Parlement peuvent aussi s’en mêler.

Notons, en effet, que l’article 17 paragraphe 6 précise que « Le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité présente sa démission, conformément à l’article 18 paragraphe 1, si le président [de la Commission] le lui demande. [40] » Ce même article 17, en son paragraphe 7, énonce que la Commission – dont le haut représentant – est soumise en tant que collège à un vote d’approbation du Parlement. Il pose en son paragraphe 8 que le Parlement européen peut, par une motion de censure, contraindre à la démission les membres de la Commission européenne et le vice-président de la Commission qui a le poste de haut représentant. [41] [42] En attendant, « Le Parlement européen peut adresser des questions ou formuler des recommandations à l’intention du Conseil et du haut représentant. Il procède deux fois par an à un débat sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris la politique de sécurité et de défense commune. [43] » (TUE, art. 36) C’est notamment à cette occasion que le haut représentant informe le Parlement de l’évolution des coopérations renforcées (TFUE, art. 328).

Quelles fonctions ?

Aux côtés des chefs d’État ou de gouvernement, le haut représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité participe aux travaux du Conseil européen (TUE, art. 15).

Les fonctions du haut représentant de l’Union européenne sont notamment définies aux articles 18, 26 et 27 du traité sur l’Union européenne.

Voyons la suite de l’article 18.
. Art. 18, paragraphe 2 : « Le haut représentant conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union [européenne]. Il contribue par ses propositions à l’élaboration de cette politique et l’exécute en tant que mandataire du Conseil. Il agit de même pour la politique de sécurité et de défense commune. [44] » Relevons à cette occasion que depuis le 1er décembre 2009 le traité de Lisbonne transforme la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) en Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) [45].

. Art. 18, paragraphe 3 : « Le haut représentant préside le Conseil des affaires étrangères. [46] » Le Conseil des Affaires étrangères rassemble les ministres des Affaires étrangères des pays membres de l’UE.

. Art. 18, paragraphe 4 : « Le haut représentant est l’un des vice-président de la Commission. Il veille à la cohérence de l’action extérieure de l’Union [européenne]. Il est chargé, au sein de la Commission [européenne] des responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l’action extérieure de l’Union. Dans l’exercice de ces responsabilités au sein de la Commission, et pour ces seules responsabilités, le haut représentant est soumis aux procédures qui régissent le fonctionnement de la Commission, dans la mesure où cela est compatible avec les paragraphes 2 et 3. [47] »

L’article 26, paragraphe 3, précise : « La politique étrangère et de sécurité commune est exécutée par le haut représentant et par les États membres en utilisant les moyens nationaux et ceux de l’Union. [48] » C’est donc bien le Conseil européen qui identifie les intérêts stratégiques, fixe les objectifs et définit les orientations de la politique générale de la PESC, et le haut représentant qui « exécute ». Sa marge de manœuvre se trouve donc considérablement réduite. De là à en faire un « exécutant », il n’y a qu’un pas.

Poursuivons avec le début de l’article 27.
. Art. 27, paragraphe 1 : « Le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui préside le Conseil des affaires étrangères, contribue par ses propositions à l’élaboration de la politique étrangère et de sécurité commune et assure la mise en œuvre des décisions adoptées par le Conseil européen et le Conseil.

. Art. 27, paragraphe 2. Le haut représentant représente l’Union [européenne] pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune. Il conduit au nom de l’Union le dialogue politique avec les tiers et exprime la position de l’Union dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales. [49] »

L’article 220 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), charge par ailleurs le haut représentant de la mise en œuvre de la collaboration avec les organes des Nations unies, le Conseil de l’Europe, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) comme l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

L’article 221 du TFUE donne au haut représentant l’autorité sur les délégations de l’Union européenne dans le monde, qui agissent en étroite coopération avec les missions diplomatiques et consulaires des pays membres.

Ce qui conduisait au printemps 2010 un ministre des Affaires étrangères d’un pays membre parmi les plus peuplé à confier en off  : « Nous devons l’accepter, apprivoiser le doute et la méfiance. Il faut maintenant une ambition élevée pour la haute représentante comme pour le service européen d’action extérieure. C’est la haute représentante qui doit avoir désormais le pas sur les ministres des Affaires étrangères comme sur les ambassadeurs des pays de l’UE. Ce n’est pas drôle, mais c’est comme ça. C’est l’Europe, nous l’avons voulu, il faut l’accepter et en attendre probablement de bonnes surprises. Après avoir choisi les candidats destinés à travailler au service, il faudra que l’alchimie prenne. [50] »

Pour autant, les déclarations 13 et 14 au sujet du service européen pour l’action extérieure invitent à la relativiser ce « délicieux abandon » des États, comme nous allons le voir plus loin.

LE SERVICE EUROPEEN POUR L’ACTION EXTERIEURE

La fin de l’article 27 du traité sur l’Union européenne présente le service européen pour l’action extérieure. Notons qu’aucun autre article du TUE ne traite directement du service.

. Art. 27, paragraphe 3 : « Dans l’accomplissement de son mandat, le haut représentant s’appuie sur un service européen pour l’action extérieure. Ce service travaille en collaboration avec les services diplomatiques des États membres et est composé de fonctionnaires des services compétents du secrétariat général du Conseil et de la Commission ainsi que de personnel détaché des services diplomatiques nationaux. L’organisation et le fonctionnement du service européen pour l’action extérieure sont fixés par une décision du Conseil. Le Conseil statue sur proposition du haut représentant, après consultation du Parlement européen et approbation de la Commission. [51] [52] »

À ce troisième paragraphe de l’article 27 du TUE viennent s’ajouter trois déclarations pour encadrer le service européen pour l’action extérieure. Il s’agit de déclarations 13, 14 et 15 [53] relatives à des dispositions des traités, annexées à l’acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007.

La déclaration 13 précise : « La Conférence souligne que les dispositions du traité portant sur la politique étrangère et de sécurité commune, y compris la fonction de haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et la mise en place d’un service pour l’action extérieure, ne portent pas atteinte aux responsabilités des États membres, telles qu’elles existent actuellement, pour l’élaboration et la conduite de leur politique étrangère ni à leur représentation nationale dans les pays tiers et au sein des organisations internationales.

La Conférence rappelle également que les dispositions régissant la politique de sécurité et de défense commune sont sans préjudice du caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense des États membres.

Elle souligne que l’Union européenne et ses États membres demeureront liés par la Charte des Nations unies et, en particulier, par la responsabilité incombant au Conseil de sécurité et à ses États membres du maintien de la paix et de la sécurité internationales. [54] »

La déclaration 14 ajoute que : « En plus des règles et procédures visées à l’article 24, paragraphe 1 [55], du traité sur l’Union européenne, la Conférence souligne que les dispositions concernant la politique étrangère et de sécurité commune, y compris pour ce qui est du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ainsi que du service pour l’action extérieure, n’affecteront pas la base juridique existante, les responsabilités ni les compétences de chaque État membre en ce qui concerne l’élaboration et la conduite de sa politique étrangère, son service diplomatique national, ses relations avec les pays tiers et sa participation à des organisations internationales, y compris l’appartenance d’un État membre au Conseil de sécurité des Nations unies.

La Conférence note par ailleurs que les dispositions concernant la politique étrangère et de sécurité commune ne confèrent pas de nouveaux pouvoirs à la Commission de prendre l’initiative de décisions ni n’accroissent le rôle du Parlement européen.

La Conférence rappelle également que les dispositions régissant la politique de sécurité et de défense commune sont sans préjudice du caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense des États membres. [56] »

La lecture des déclarations 13 et 14 donne l’impression que les États se sont prémunis le plus possible contre une intrusion du service européen d’action extérieur – pourtant créé par leur volonté – sur le pré carré de leurs prérogatives en matière de politique étrangère et de défense. En effet, les déclarations 13 et plus encore 14 restreignent considérablement les marges de manœuvre du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité comme du service européen pour l’action extérieure.

25 octobre 2010, Catherine ASHTON, haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité / Vice-président de la Commission européenne ; entourée de Pierre VIMONT, Secrétaire général du service européen d’action extérieure et de David O’SULLIVAN, Directeur Général administratif. Source : "Le Conseil de l’Union européenne".

Voyons maintenant comment le service européen pour l’action extérieure est organisé.

Immenses sont les défis à relever par le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité comme par le service européen pour l’action extérieure. Lisibilité, visibilité et réactivité : voici trois éléments qui différencient pour l’heure la diplomatie des États et la PESC. Le service européen pour l’action extérieure saura-t-il acquérir ces qualités ? On comprend à la lecture des déclarations 13 et 14 que les États membres se sont donné les moyens de garder la main.

Cependant, il est encore trop tôt pour savoir si le diagnostic posé au printemps 2009 par l’ancien député européen Jean-Louis Bourlanges pour expliquer sa déception européenne reste pertinent. Il écrivait alors : « […] tout a été conçu et organisé pour assurer la mise en majesté et le règne sans partage des chefs d’État ou de gouvernement dans le cadre d’un Conseil européen, lui-même soumis par la règle du "commun accord" à la loi des moins disant européens. [60] »

Les cadrages du poste de haut représentant et de l’organisation du service européen conduisent à toucher du doigt une des contradictions majeures de la construction européenne : la tension entre l’intérêt général – de l’Union européenne – et l’intérêt particulier, national. Encore qu’il soit plus difficile qu’il n’y paraît de définir véritablement l’intérêt de l’UE et l’intérêt national dans un monde en mutation. Il semble encore plus complexe de mettre en œuvre une articulation constructive de l’un et de l’autre.

Ne perdons pas de vue, cependant, que les circonstances conduisent parfois à interpréter, voire dépasser les textes de l’Union européenne, comme on l’a vu pour le Pacte de stabilité.

Le haut représentant et le service européen pour l’action extérieure peuvent devenir l’outil de coordination souhaité par les 12 « sages », apporter plus de cohérence entre le discours et l’action comme entre les responsabilités et les engagements, aider à dépasser le plus petit commun dénominateur pour faire de l’UE un multiplicateur de puissance… si , et seulement si, les États membres le veulent vraiment.

Le haut représentant et le service européen pour l’action extérieure ne seront que ce que les États membres voudront qu’ils deviennent. Et ce sont les chefs d’État et de gouvernement qui porteront les responsabilités premières.

Pour Christophe Hillon et Maxime Lefebvre , « Le SEAE restera probablement traversé par une séparation invisible entre deux cultures : une culture plus communautaire héritée de la DG Relex, qui pèsera le plus, numériquement, et qui imprègnera les directions géographiques et thématiques, ainsi que les délégations ; et une culture intergouvernementale héritée de l’unité politique du Conseil et des structures de gestion de crise, ces dernières gardant une certaine autonomie dans le service. Et si le SEAE rapproche la PESC et les relations extérieures communautaires, tout en gardant un lien « ombilical  » avec la Commission pour la programmation des instruments financiers, l’unité de la politique extérieure communautaire n’en est pas moins rompue : toutes les politiques communautaires ayant un volet externe (commerce, élargissement, visas, énergie, environnement, aide humanitaire, etc.) continueront en effet d’être gérées par la Commission, le SEAE n’ayant en principe aucune compétence technique dans ces domaines. [61] »

Seule certitude : il faudra beaucoup de volonté et d’habileté partagées pour relever les défis identifiés et faire face aux imprévus. Les institutions et les personnes sauront-elles inventer de manière pragmatique des fonctionnements à la hauteur de leurs responsabilités ?

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Plus

Publié sur le Diploweb.com en décembre 2011, un article de Louis Maximin, "C. Ashton à mi-mandat : bilan ?" Voir

*

Le haut représentant de l’UE et le service européen pour l’action extérieure dans les traités et déclarations de l’UE

Sur Internet

. Décision du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du service européen pour l’action extérieure (2010/427/UE) Voir

. Position du Parlement européen adoptée en première lecture le 20 octobre 2010 au sujet du statut des fonctionnaires du SEAE Voir

. Site du service européen pour l’action extérieure Voir