LA CHINE a pris l’initiative de créer une nouvelle institution financière internationale : la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures (BAII), basée à Pékin. Elle devrait être opérationnelle à la fin de 2015 et compte cinquante-sept pays actionnaires. Cette initiative a déjà fait couler beaucoup d’encre car elle interpelle sur les intentions de la Chine.

Les besoins en infrastructures en Asie sont importants, mais il existe déjà plusieurs banques multilatérales qui s’attellent à les combler : la Banque mondiale, la Banque asiatique de développement (BAsD), et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement s’agissant des pays de l’ex-bloc soviétique. La question est donc posée de savoir si cette initiative chinoise ne répond pas à d’autres objectifs : renforcer l’emprise régionale de la Chine, remettre en cause l’ordre international né au lendemain de la Seconde Guerre mondiale avec la création des institutions de Bretton Woods (Banque mondiale et Fonds monétaire international - FMI), ou encore contrer le Japon, qui préside la BAsD.

En réalité, la création de cette institution financière, sur le modèle des banques multilatérales existantes, s’inscrit d’abord dans la stratégie commerciale de la Chine. Il s’agit de développer les liaisons avec ses marchés extérieurs, existants et potentiels, mais les visées géopolitiques sont également fortement présentes.

Combler les besoins en infrastructures en Asie pour soutenir
la stratégie commerciale de la Chine

Selon la BAsD, les besoins en infrastructures de la région Asie-Pacifique s’élèvent à 8000 milliards de dollars américains sur la période 2010-2020, soit environ 800 milliards de dollars par an. Toutes les analyses, tant du G20, de la Banque mondiale que de l’OCDE et des banques commerciales, concluent dans le même sens, seul le niveau des chiffres varie. Les ressources d’épargne sont importantes mais les marchés financiers de la région restent insuffisamment développés. De leur côté, les financements des banques multilatérales existantes sont très en-deçà des besoins : 30 milliards de dollars de prêts par an pour la Banque mondiale, 12 milliards pour la BAsD. De plus, ces institutions ne financent pas uniquement les infrastructures mais aussi l’éradication de la pauvreté et la lutte contre le changement climatique. La création de la BAII est donc pertinente : elle complètera plus qu’elle ne concurrencera les institutions financières existantes, elle contribuera à impliquer le secteur privé et donc à accroître les ressources allouées aux infrastructures. Enfin, elle permettra sans doute de mobiliser une partie des importantes réserves de change de la Chine - 3650 milliards de dollars fin juillet 2015 -, qui recherche des emplois plus rentables que les bons du Trésor américains

La Chine cherche à développer son accès aux marchés extérieurs, tant pour ses importations de matières premières et d’énergie que pour ses exportations de marchandises. Elle a donc besoin de routes, de ports, d’aéroports, de pipelines, de réseaux de communication, etc. Elle a mis au point une stratégie, dite "une ceinture, une route de la soie". La "ceinture" désigne la voie terrestre, destinée à relier la Chine à l’Europe du Nord via l’Asie centrale et l’Europe de l’Est ainsi que la Russie. La "route" concerne la liaison maritime vers le Golfe Persique, l’Océan Indien et la Méditerranée. Ainsi, le port grec du Pirée, acquis par une société chinoise dans le cadre d’une opération de privatisation, servira de plateforme d’accès à l’Europe.

La BAII est destinée à devenir le bras multilatéral de la stratégie chinoise, qui complètera les autres moyens bilatéraux importants que la Chine mobilise.

Une banque multilatérale

Les autorités chinoises ont choisi d’instituer une banque multilatérale pour financer les besoins en infrastructures dans la région Asie-Pacifique. Ce modèle présente un double avantage, financier et politique. Sur le plan financier, ce type d’institution fonctionne sur la base d’un capital dont une partie seulement est libérée, le reste servant de garantie aux emprunts de la banque sur les marchés financiers internationaux. Cette garantie n’est libérée qu’en cas de défaillance des pays emprunteurs à rembourser les prêts consentis par la banque. Les politiques financières d’une banque multilatérale visent précisément à éviter d’avoir recours à cette solution. En effet, celle-ci peut entraîner une dégradation de la notation de la banque, et donc du coût de ses emprunts sur les marchés financiers. Pour la Chine, ce modèle de banque multilatérale permet d’obtenir un important effet de levier tant par le niveau peu élevé de la part de capital libérée (20%) que par les apports des autres pays actionnaires. Sur le plan politique, le modèle de banque multilatérale permet d’associer plusieurs pays et de coordonner l’emploi de ressources financières en vue d’objectifs communs.

La BAII est fondée sur ce modèle. Son capital initial sera de 50 milliards de dollars et il devrait être rapidement porté à 100 milliards. Ces données se comparent aux 170 milliards de dollars de capital de la BAsD et aux 220 milliards de la Banque mondiale. Le capital de la BAII sera constitué par les cinquante-sept pays actionnaires. Parmi eux, il y a seize pays européens, dont quatorze membres de l’Union européenne, et les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud). Pour des raisons politiques, les Etats-Unis, le Canada et le Japon ne sont pas, pour le moment, devenus actionnaires de la BAII. Les règles de gouvernance adoptées assurent la prépondérance des pays asiatiques, en principe les seuls à pouvoir emprunter auprès de la banque : le capital doit être détenu à au moins 75% par ces pays ; les décisions doivent être prises à la majorité d’au moins 75%, les pouvoirs de vote des pays étant pondérés selon leur importance économique. Dans le bloc régional, la Chine devrait détenir une part du capital un peu supérieure à 20%.

Une situation géopolitique complexe

La création de cette nouvelle institution financière internationale est intervenue dans une situation géopolitique complexe, liée à la montée en puissance de la Chine. Tout en proclamant sa volonté de coopération régionale, la Chine affiche en mer de Chine des prétentions territoriales - liée à son projet de "route de la soie maritime" - qu’elle cherche à imposer par la force aux Etats riverains, y compris au Japon. Cette évolution a conduit au rapprochement de ces pays - Vietnam inclus - avec les Etats-Unis. Ces derniers ont fait de l’endiguement de la Chine l’un des axes principaux de leur politique étrangère, à travers leur stratégie dite du "pivot", ou de rééquilibrage. L’un des premiers succès importants de cette stratégie est la signature, le 5 octobre 2015, du Partenariat Trans-Pacifique (PTP) par douze Etats, sans la Chine. Cependant, la ratification par les parlements des différents pays n’est pas encore acquise.

Les Etats-Unis, le Japon et le Canada se sont opposés à la création de la BAII et ont même fustigé le Royaume Uni d’y avoir souscrit. Parmi les raisons mises en avant, ils ont évoqué des problèmes de gouvernance de l’institution et l’absence de garanties concernant le respect des normes sociales et environnementales. Nombre de commentateurs n’ont pas manqué de relever que la Banque mondiale n’a pas toujours été exemplaire de ce point de vue. Les raisons avancées par les Etats-Unis tiennent plus du prétexte. La réalité est qu’ils s’opposent (surtout les Républicains du Congrès) à la Chine dans plusieurs domaines, en particulier s’agissant de la réforme de la gouvernance du FMI : adoptée en 2010 mais non ratifiée par le Congrès, elle prévoit d’élargir la place des pays émergents à la mesure de leur place dans l’économie mondiale. La création de la BAII par la Chine est aussi une réponse à ce blocage dont les Américains portent la responsabilité.

La Chine ne se retire pas pour autant des instances de coopération multilatérale (ONU, banques régionales de développement). Elle continue d’y contribuer financièrement et la direction intérimaire de la BAII a fait savoir qu’elle entendait coopérer avec les organisations multilatérales présentes dans les pays où elle opèrera. L’adhésion, en juin 2015, de la Chine au Centre de développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui supervise et harmonise les politiques des bailleurs d’aide au développement, en constitue une autre illustration.

Quant aux Européens, leur choix de participer à la BAII est fondé sur une double considération : d’une part, peser sur les orientations et les politiques de la banque de l’intérieur plutôt que les critiquer de l’extérieur, au risque d’être inefficace, d’autre part, prendre en compte l’intérêt commercial d’un débouché de la Chine sur l’Europe et permettre à leurs entreprises de participer aux appels d’offre de la banque. Plus généralement, les pays européens sont intéressés par les investissements de la Chine en Europe. Pékin va d’ailleurs contribuer financièrement au plan Juncker de relance des investissements.

La création de la BAII est un franc succès pour la diplomatie chinoise au service d’une stratégie économique et commerciale proactive. Elle a le mérite de diversifier les financements offerts aux pays de la région Asie-Pacifique. Elle traduit également les difficultés que les Etats-Unis rencontrent pour préserver leur leadership. Néanmoins, le principal problème pour la BAII sera d’ordre opérationnel, lorsqu’il s’agira de trouver des projets d’infrastructure "bancables", c’est-à-dire réunissant les conditions financières, institutionnelles et de durabilité satisfaisantes.

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Références

. Yuriko Koike - The AIIB and Chinese Strategy - Project Syndicate, May 27, 2015
. Felix K. Chang - China’s ‘Win-Win’ Development Bargain : China, The Asian Infrastructure Investment Bank, And The International Order - Foreign Policy Research Institute, June 29, 2015
. Andrew Sheng et Xiao Geng - The AIIB and Global Governance - Project Syndicate, April 27, 2015
. Matthew P. Goodman et David A. Parker - Bridges to somewhere ? Deconstructing Asia’s Infrastructure Push - Center for Strategic and International Studies, July 2015
. Cheng-Chwee Kuik - An Emerging 3rd Pillar in Asian Architecture ? AIIB and Other China-led Initiatives - East-West Center, March 26, 2015
. Shannon Tiezzi - A Big Step Forward for China’s AIIB - The Diplomat, May 23, 2015
. Hongying Wang - The Asian Infrastructure Investment Bank, a New Bretton Woods Moment ? A Total Chinese Triumph ? - Centre for International Governance Innovation, April 2015
. Miriam L. Campanella - The AIIB Will Help Bridge Infrastructure Finance Gap - Caixin, April 14, 2015
. Injoo Sohn - AIIB : A plank in China’s Hedging Strategy - Brookings Institution, May 2015
. Lucio Blanco Pitlo III - ASEAN Connectivity and China’s ‘One Belt, One Road’ - The Diplomat, March 26, 2015
. Christophe Destais - La partie de Go des Chinois dans le système financier international - Blog CEPPI, 12 mai 2015