Quand s’achève l’histoire de l’OTAN ?

L’évolution de la crise libyenne, sa durée, les modalités de la conduite des opérations ont témoigné, en dépit du renversement final du régime de Kadhafi, des handicaps de l’Alliance, post - sommet de Lisbonne, et débouchent sur deux questions de fond : quelle est aujourd’hui la finalité des engagements de l’OTAN, quelles sont ses capacités ?

Voir le chapitre précédent, 9. L’OTAN globale ou l’OTAN absente ?

La décision d’intervention militaire pour soutenir et protéger les insurgés anti- Kadhafi n’a pas fait l’unanimité. Berlin n’a pas participé pas aux opérations. Chaque nation s’est positionnée en fonction de ses intérêts, de sa lecture spécifique de la menace sécuritaire et des enjeux humanitaires. 14 membres sur 28 que compte l’Alliance se sont engagés. Le 10 avril 2011, pour le site secret défense, Jean Dominique Merchet osait un bilan qui, tout en étant provisoire, a eu le mérite de signaler des dysfonctionnements indéniables. L’expert écrivait :« La coalition est fragilisée : les médias français ont été d’une grande discrétion sur l’information capitale de cette semaine : le retrait américain. Depuis lundi soir, l’aviation américaine ne participe plus aux frappes, même si elle continue à fournir du soutien (ravitaillement, guerre électronique, contrôle). La France avait contraint les Etats-Unis à s’engager dans une guerre dont ils ne voulaient pas… A l’exception de la secrétaire d’Etat, Hillary Clinton. Deux semaines (et deux tiers des frappes…) et puis s’en va. La France se retrouve en première ligne, avec une moyenne de 32 sorties quotidiennes et onze cibles détruites en une semaine. Avec Paris, les Britanniques dont l’effort est moins important. Le reste ? Les Italiens ne font que du « show of force », les Espagnols, du soutien, les Qatari ne restent que 15 minutes au dessus de Benghazi pour y chasser d’improbables avions libyens, etc… Voilà la réalité militaire de cette coalition. Quant aux conséquences politiques, le tableau n’est pas brillant : des Etats - Unis timorés, une Europe divisée, des pays du Sahel hostiles, des Russes, des Chinois, des Indiens, des Brésiliens contre… »

Le retrait partiel de Washington fut de très brève durée, les Etats-Unis ont repris les frappes et utilisé des drones, choix qui témoigne d’une volonté de guerre dite « propre », sans troupes au sol. En Libye à la différence des combats qui se poursuivent en Afghanistan, ce sont les frappes aériennes qui font la différence. Lorsqu’est évoquée la présence d’officiers de liaison américains, français, britanniques sur le terrain, l’information précise que ces hommes sont au sol, mais ne sont pas au front ! Le coup de colère de J.D. Merchet en dit long sur une sorte de continuité des jeux de rôle au sein de l’OTAN. Paris montre du doigt Washington, rien de nouveau. Ce tableau en dit long également sur les disparités des capacités militaires des Alliés, sur la mise en cause, de Moscou à Pékin etc…de la légitimité de l’intervention. L’OTAN aurait-elle vocation à faire tomber les tyrans ?

Les réponses se font confuses. Washington rappelle, en effet, au-delà de la situation en Libye, l’importance du terrain afghan, les milliards dépensés, les sacrifices acceptés depuis 2001 qu’une vision à court terme ne devrait pas rendre inutiles. A Berlin, lors d’une réunion de l’OTAN, le 14 avril 2011, Hillary Clinton se fâche. Il est possible que le constat des difficultés rencontrées par l’OTAN en Libye nourrisse et renforce le questionnement portant sur le bien fondé de la continuation de la guerre en Afghanistan. En France, avril 2011 voit se formuler une position nouvelle du Parti Socialiste ! Jean-Christophe Cambadélis, secrétaire national aux relations internationales communique :« Le parti socialiste estime que la France doit réviser sa politique en Afghanistan. La présence militaire de la France n’est plus justifiée dans ce pays (…) Sur le plan politique, rien ne démontre la volonté et la capacité du gouvernement de Kaboul à lutter efficacement contre la corruption et assurer la sécurité de la population. Il est d’ailleurs engagé dans des négociations avec les talibans contre lesquels les forces de l’OTAN sont en guerre depuis plus de dix ans. »

Le fossé qui sépare le niveau de la contribution américaine aux capacités de l’OTAN de celui des Alliés, préoccupe et inquiète Washington. Ces inquiétudes, Hillary Clinton et Robert Gates à la Défense, les ont exprimées de manière appuyée en octobre 2010, alors que Londres annonçait une forte réduction de son budget de défense. Le 14 octobre, Hillary Clinton, sur la chaîne BBC, déclarait que chaque pays doit faire une contribution appropriée. Rares sont les Alliés dont le budget de défense dépasse les 2%, en 2010. Roumanie et République Tchèque se situent à 1, 4%. La Bulgarie coupe jusqu’à 28% de ses dépenses, tandis que les budgets baissent de 10% en Albanie, en Grèce, Hongrie, Lituanie et Slovaquie. Les opinions publiques se soucient avant tout des politiques d’austérité qui laminent leur pouvoir d’achat et la stabilisation de l’Afghanistan ou la chute du dictateur libyen les mobilisent peu. Leur appartenance à l’OTAN suffirait à assurer leur sécurité. Quant à la perception de la menace elle est le plus souvent associée aux évolutions de la relation à Moscou. Ce sont les candidats à l’intégration dans l’OTAN qui s’imposent des efforts. Le cas de la Géorgie est flagrant : en dépit de la paupérisation de la société, en dépit de la faiblesse d’un pays de 4 millions d’habitants dont 20% du territoire est occupé par les Russes en Abkhazie et en Ossétie du Sud, Tbilissi a envoyé 1000 hommes en Afghanistan dont plus de 900 dans la zone dangereuse du Helmland. Cette option, avec un budget de la défense à plus de 6%, illustre une volonté politique d’appartenance euro -atlantique anti - russe. Le conflit libyen confirme l’expression, au sein de l’Alliance de politiques nationales dont le poids pèse lourd. L’absence allemande, le cocorico français qui se félicite du professionnalisme de son aviation et des succès du Rafale, témoignent de la place prioritaire qu’occupe l’intérêt national.

La victoire est célébrée avec chaleur le 31 octobre 2011 par Ivo H. Daalder, représentant des Etats-Unis auprès de l’OTAN, dans les colonnes du Herald Tribune. Elle ne doit pas occulter les problèmes qui demeurent. Oui, mission accomplie, écrit Daalder : sept mois après le lancement de l’opération, l’OTAN a accompli une mission considérée comme historique, en balayant un régime honni pour ouvrir au peuple libyen la voie vers un partenariat avec l’Ouest. Les Etats-Unis ont joué le rôle déterminant : ils ont détruit le système de défense aérienne libyen et ainsi permis aux 14 pays membres de l’OTAN engagés de partager le fardeau des frappes ! Les Etats-Unis ont fourni la majeure partie du renseignement et désigné les cibles frappées par les Alliés, ravitaillés en vol par les Washington. Certes reconnaît Daadler, la France et la Grande-Bretagne ont eu une part extraordinaire dans l’opération, avec 40% des frappes. L’Italie est saluée pour avoir offert ses bases. Mais cette opération qui d’un côté, rassure Washington- des puissances de taille moyenne peuvent voir leur régime dictatorial renversé sans que l’envoi de troupes au sol ne soit nécessaire, de l’autre inquiète. Lors des dernières frappes à Tripoli, les drones américains furent indispensables ; les avions ravitailleurs américains ont rendu possible, à partir des bases grecques et italiennes, la poursuite de la mission. Alors ? L’OTAN se doit de renforcer ses capacités et donc d’augmenter la part du budget de la Défense, augmentation à faire porter par les 28 membres…Quant au thème de la « guerre zéro mort » et de l’absence de troupes au sol, il serait à revoir : c’est ne pas prendre en compte les pertes civiles libyennes et omettre de mentionner la présence de forces spéciales, françaises, anglaises, américaines aux côtés des rebelles anti-Kadhafi.

Acceptons, sur le court terme, avec le renversement de Kadhafi, le satisfecit de l’OTAN.

L’Europe ? Hélas, les Européens se sont divisés. Paris et Londres ont travaillé ensemble pour obtenir une résolution de l’ONU. Washington semblait prête, en mars 2011, à offrir aux Européens le commandement OTAN en Libye. Paris se voulait chef de file, mais Berlin n’a pas suivi…Cet échec déçoit la France, sans nul doute. Mais avant tout, cette désunion est le signal de l’incapacité européenne à construire sa politique étrangère et sa défense. Globalement, les Européens ne se veulent pas des va-t-en-guerre. En 1991 et après, les Européens ont fait appel à l’OTAN et à Washington en ex- Yougoslavie, 20 ans plus tard, c’est l’OTAN sous direction américaine qui, de nouveau, s’impose en Libye. Paris et Londres, en 1998, 1999, 2003, se sont vainement entendus pour construire une Europe de la Défense, concrètement opérationnelle. Récemment, en 2010, les accords de coopération militaire franco- britanniques marquent une étape nouvelle – celle de l’abandon des illusions de la défense européenne avec des partenaires qui versent dans l’isolationnisme comme l’Allemagne ou se méfient des options militaires. Il n’y a pas de culture militaire commune en Europe. La presse anglo - saxonne accorde une large place au choix de Berlin refusant de voter la résolution du Conseil de Sécurité… L’analyste Roger Cohen commente : « Angela Merkel s’est montrée plus apte à la manœuvre qu’au leadership(…)Je suis convaincu que l’Allemagne est entrée dans une nouvelle ère d’ambivalence et de calcul nationaliste. » [1]

* * *

Revenons-en aux trois étapes, aux trois temps de l’histoire de la croissance de l’OTAN. Trois variantes qui mettent en lumière une réalité nouvelle émergente : la guerre d’aujourd’hui est décidée et conduite par des alliances de puissances au coup par coup des intérêts nationaux de chacun. L’intérêt national n’est pas nécessairement égoïste, il renvoie au besoin de garantir la sécurité d’une communauté de citoyens. Une communauté dont la protection est estimée prioritaire. Cette évaluation de la sécurité, et la conception des moyens à lui attribuer varie selon les politiques et est tout naturellement débattue et révisée.

En 2001, les Etats-Unis blessés ont réagi. G. Bush et son administration ont choisi l’outil militaire en réponse aux attaques terroristes. Et un premier lieu d’intervention, l’Afghanistan des Talibans. Ils ont suscité une solidarité occidentale euro - atlantiste qui a rapidement conduit à l’engagement de l’OTAN en Afghanistan. Dix ans plus tard, l’appréciation militaro humanitaire de la situation des insurgés libyens n’a pas fait consensus chez les Alliés. Il est fort probable que ce cas - une crise politique et un désastre humanitaire - se produise en d’autres lieux, et fort probable encore que l’OTAN joue un rôle de forum de débats, pour laisser à quelques uns de ses membres qui le jugeront nécessaire, l’emploi de la force armée. Il est à prévoir que sans participation des Etats-Unis, l’outil militaire des Français, Britanniques et autres, s’avèrera insuffisant. L’OTAN agira en ordre dispersé, mais l’efficacité dépendra de la détermination ou pas de Washington. A soutenir ou pas.

Il y eut, ainsi, une OTAN de Guerre froide qui savait quelle était sa mission, le containment via la dissuasion nucléaire. Cette assurance et cette certitude de légitimité anti - communiste, en dépit de ses positions de retrait partiel en 1966, la France les a partagées. Il y eut et il y a encore, dans la mesure où planent les perspectives d’une intégration de la Géorgie et de l’Ukraine, une OTAN élargie vers le centre puis le sud- est européen ex - communiste qui a trouvé et trouve les mots pour justifier cette extension. Mais, cette étape là de l’histoire qui se poursuit manque d’une philosophie politique ; ce même processus d’élargissement à des pays faibles ne conduit pas à une puissance démultipliée. Dire que l’intégration dans l’OTAN est un facteur de démocratisation relève de la rhétorique : une telle adhésion engendre « l’anglicisation » des commandements et des apprentissages de technologies avancées. Les retombées d’une adhésion OTAN n’influent pas sur la bonne gouvernance, sur le développement des consciences citoyennes. D’autant plus que l’expérience de la guerre vécue par des partenaires pauvres de l’OTAN peut amener à des choix opportunistes de mercenariat pour des raisons purement économiques, hors d’un champ démocratique !

Nous sommes enfin, au fil des années de l’histoire de l’OTAN, et dans l’esprit global du concept OTAN développé à Lisbonne, concept confirmé à Chicago en mai 2012, confrontés à l’adoption d’une mission honorable - entre l’humanitaire et le politique - conjuguant la protection des populations et l’abolition des tyrannies.

L’extension de l’OTAN a irrité et chagrine la Russie. Ce constat est vérifié. Les Russes tiennent à l’adresse de l’OTAN un langage qui se répète depuis 1994. Il se peut, cependant, que dans l’avenir la puissance russe décide d’accompagner une intervention de l’OTAN… Rien, vu le vide du référent idéologique de l’Alliance ou son trop plein d’ambitions confuses militaires, civiles, écologiques ne devrait plus s’opposer à cette forme de coopération ponctuelle, si les forces en présence se trouvent en mesure d’agir dans l’interopérabilité. En mai 2011, le chef de l’Etat major russe est convié à Bruxelles pour une réunion de deux jours pour débattre au sein du Comité Militaire de l’OTAN ; au menu, le développement de la coopération de l’OTAN avec la Russie, l’Ukraine, la Géorgie et l’Australie ! Au menu, la question des futurs déploiements du système de missiles anti - balistiques et la volonté russe d’être partie prenante de la réflexion sur les divers théâtres de localisation de ces systèmes de défense. Au menu encore, la publication d’un glossaire de 7000 termes en russe et anglais approuvé par les deux parties.

De la garantie de la sécurité des Alliés démocratiques du temps de la Guerre froide, à l’extension du contrat euro - atlantique des années 1990 jusqu’à la crise libyenne, l’OTAN de 2011 en arrive à se transformer en Sainte Alliance de quelques grandes puissances accompagnées par les petits qui aspirent à s’inscrire dans la performance.

Mais les Etats-Unis se détournent de la performance : l’exportation de la démocratie libérale n’est plus à l’ordre du jour. L’annonce faite, le 22 juin 2011, par le Président Obama d’un changement de cap radical en Afghanistan témoigne de cette mutation. De la Maison Blanche, Obama lance un message clair : en Afghanistan, la mission est accomplie ! Les troupes vont, à un rythme rapide, rentrer à la maison. Le retrait progressif débutera en juillet 2011. « Notre mission changera du combat au soutien. En 2014, ce processus de transition sera accompli et le peuple afghan sera responsable de sa propre sécurité. » [2] Le Président rappelle la fin de Ben Laden, les Talibans exténués… Les Etats-Unis apporteront leur soutien à un gouvernement afghan souverain. Le Président évoque ces derniers 10 ans de guerre pour les Etats-Unis, les 4 500 pertes en Irak, 1 500 en Afghanistan, et les milliers de blessés. Pour affirmer : « Amérique, il est temps de se consacrer à la construction de la nation, ( nation building ) ici, chez nous ».

Pas un mot ne concerne l’OTAN ni les Alliés. La grande puissance décide. Paris annonce suivre, sur le champ, la décision de Washington. Entre 800 et 1200 militaires français quitteront l’Afghanistan à partir de la fin 2011 et au courant 2012. L’OTAN vacille. Au-delà de cette mission solidaire en Afghanistan depuis 2001, quels sont à présent les objectifs communs ? Les Alliés ne partagent plus de vision commune de la menace. Les intérêts nationaux, ceux des Etats-Unis en premier lieu, ont pris le dessus…

L’engagement de forces françaises au Mali, en janvier 2013, illustre cette évolution : au Mali, l’OTAN n’est pas impliquée, il s’agit d’une opération française appuyée par des forces africaines, aidée par Washington : transporteurs, drones, partage du Renseignement. La guerre du Mali est aussi une guerre technologique à distance, à laquelle participent les Américains, à la base 942 de Mont-Verdun, notamment. Le Pentagone a mis à disposition quelques uns de ses experts, déployé des drones et proposé d’insérer un avion radar Joint Stars capable de surveiller 50 000 km2. Le Royaume Uni a fait savoir qu’il ne déploierait pas de forces de combat tout en affichant un soutien politique à la décision d’intervention française.

La belle image d’une France marchant seule au front doit être révisée. Les Etats - Unis ne sont pas dépourvus de politique africaine : accords de coopération bilatéraux, 5 000 hommes environ déployés en Afrique, dont 2 500 à Djibouti, un objectif suivi : celui de la lutte contre les terroristes islamistes, contre les réseaux de trafics et de trafiquants auxquels ils sont mêlés. La principale initiative contre terroriste remonte à 2002, cette Pan Sahel Initiative a été confirmée en 2004 et élargie en 2600- 2007, pour devenir la Trans Sahara Counter Terrorism Initiative. Les Etats - Unis ont été engagés dans la formation de l’armée malienne jusqu’au printemps 2012.

Le moment malien témoigne d’une mutation des cadres référents de l’action : opération française, soutien américain, appui de forces maliennes, tchadiennes, et en amont, la résolution 2085 du Conseil de sécurité des Nations Unies en date du 20 décembre 2012 qui « autorise le déploiement sous conduite africaine d’une Mission internationale pour le Mali pour une période initiale d’une année ».

Pourquoi cette absence de l’OTAN ? La légitimation de l’engagement des opérations - traquer et affaiblir les réseaux terroristes du Sahel - entre dans le cadre des missions imparties à l’OTAN. La déclaration du Sommet de Chicago établit : « Notre concept stratégique de 2010 continue de nous guider s’agissant de remplir efficacement, et toujours dans le respect du droit international, nos trois tâches fondamentales essentielles- la défense collective, la gestion de crise et la sécurité coopérative- qui toutes contribuent à la sauvegarde des membres de l’Alliance. »

A cette question répond un constat qui pèse fortement : l’OTAN – dans le silence assourdissant des retraits des unités Alliés des Etats-Unis – a échoué en Afghanistan. Aucun chef d’Etat, aucun gouvernement, en période de crise économique et financière, ne s’arroge l’audace de re - missionner l’OTAN pour un nouvel engagement dans la guerre anti terroriste, ailleurs. Alors l’OTAN se tait ou se contente d’un vaste programme de réformes, structure du commandement allégé, revue des dépenses et des priorités, gestion des agences et des ressources afin de rechercher des gains d’efficience. L’OTAN revoit son fonctionnement à la baisse.

Avec l’Opération Serval au Mali, une nouvelle page s’ouvre qui se tourne vers des alliances au coup par coup, des décisions d’engagement rendues possibles par l’appui de la technologie américaine et le recours à la boîte à outils qu’est encore l’OTAN. Le concept fourre tout de Lisbonne maque un creux d’idéologie, de politique et donc de stratégie collective. L’histoire de l’OTAN est en voie d’achèvement et la guerre continue. 

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Catherine Durandin, OTAN, Histoire et fin ? Ed. Diploweb, 2013

Le livre complet au format pdf. 2,2 Mo

Voir l’introduction et le sommaire de l’ouvrage de Catherine Durandin, OTAN, histoire et fin ?

Bibliographie

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Pierre Verluise, Géopolitique des frontières européennes. Elargir, jusqu’où ? Paris, Argos, 2013.

4e de couverture

L’histoire de l’OTAN est en voie de s’achever. Hypothèse provocatrice ? Sans doute pas.

Le sommet de l’OTAN à Lisbonne en 2010, avait débouché sur une vision globale, très ambitieuse des missions de l’OTAN, sur un concept flou. Le dernier sommet de l’OTAN à Chicago, en mai 2012, s’appuyant sur les directives de Lisbonne a décliné, en une déclaration de 65 points, une multiplicité vertigineuse des tâches. Avec toutefois, un aveu concernant la pénurie des moyens affectés aux tâches, un appel, dans un contexte de défis de sécurité complexes et de difficultés financières, à une politique de restructuration et d’économies. Ce sommet a également sonné le glas de l’intervention en Afghanistan, pour évoquer, afin de masquer la défaite d’une guerre anti terroriste confiée à l’outil militaire, un soutien solide, à long terme.

La lutte contre le terrorisme, la défense des Droits de l’Homme en Lybie et au Mali n’ont pas impliqué l’OTAN, mais de grands Alliés tels que les Etats-Unis et la Grande-Bretagne qui ont apporté leur soutien aux engagements militaires français et les ont rendu possibles. L’OTAN se transforme en Sainte Alliance de puissances réunies au coup par coup d’opérations avalisées ou non par l’ONU.

L’OTAN a su intégrer les ex-membres du Pacte de Varsovie et nouer un dialogue, parfois difficile, avec la Russie. Ce fut, au temps des années 1990 de la post-guerre froide, la manifestation de la victoire occidentale. Mais aujourd’hui, face au chaos et à l’anarchie, face à l’absence de vision, l’OTAN élargie n’offre pas de réponse à la déstabilisation et à l’éclatement du monde contemporain.

Catherine Durandin
Professeur des Universités, historienne, ancien élève de l’ENS, ancienne auditrice de l’IHEDN, enseigne à l’INALCO. Ex - consultante à la DAS, ministère de la Défense, elle a publié un grand nombre d’articles et d’ouvrages consacrés aux équilibres géopolitiques du monde contemporain, parmi lesquels :
Le Déclin de l’Armée française, François Bourin Editeur, 2013
Que veut la Russie ? François Bourin Editeur, 2010
La CIA, Cinq Années de Colère, Armand Colin, 2007
Les Etats-Unis, Grande Puissance Européenne, Armand Colin, 2004
Europe, l’Utopie et le Chaos, Armand Colin, 2005

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. Catherine Durandin, Sommet de l’OTAN, New Port, 2014
Quel bilan ?